تاريخ: ۳/۸/۱۳۸۹
شماره دادنامه: ۲۸۰ـ ۲۸۱
كلاسه پرونده: ۸۹/۲۲۲ـ۱۲۱
مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري.
شكات: آقايان ۱ـ كيومرث عزتي‌پور ۲ـ سيدمحمد جندقي‌كرماني‎پور و بهمن كشاورز (عضو انجمن كانون وكلاء دادگستري).
موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۹ معاون اول رياست جمهوري اسلامي ايران.

گردشكار: شكات به شرح دادخواست‌هاي تقديمي اعلام داشته‎اند، معاون اول رياست جمهوري اسلامي ايران طي بخشنامه شماره ۱۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۹، منضم به شيوه‎نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي مقرر نموده‎اند كه وكلاي مورد نياز دستگاه‎هاي اجرايي كشور از سوي معاونت حقوقي رياست جمهوري گزينش و براي آنان پروانه وكالت صادر ‎گردد. لذا بخشنامه صدرالاشاره و شيوه‎نامه منضم به آن با اصل تفكيك قوا، مصرح در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و قوانين مصوبه جاريه مغايرت دارد زيرا:

الف ـ اصل ۱۳۸ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران حق وضع آيين‎نامه و صدور بخشنامه را صراحتاً و منحصراً به هر يك از وزيران و يا كميسيوني متشكل از چند وزير اعطاء نموده و اين مصوبات در محدوده قوانين پس از تاييد رئيس جمهور ضمن ابلاغ براي اجراء مي‎بايست به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليلي براي تجديدنظر به هيات وزيران بفرستد و در هيچ يك از اصول ۱۲۲ الي ۱۳۹ قانون اساسي چنين اختياري به معاون اول رئيس جمهور داده نشده است.

ب ـ بر طبق اصول كلي حقوقي، كليه مصوبات قانوني قوه مجريه بايد در چهارچوب قوانين مصوب مجلس شوراي اسلامي باشد و از آنجا كه برابر لايحه قانوني استقلال كانون وكلاي دادگستري و اصلاحات بعدي آن و ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه، كانون‎هاي وكلا و مركز امور مشاوران حقوقي، وكلا و كارشناسان قوه قضائيه تحت نظارت عاليه قوه قضائيه عهده‎دار اين مسئوليت گرديده‎اند، لذا اقدام قوه مجريه در گزينش وكيل به شرح شيوه‎نامه موصوف كه مسئوليت اين امر را به عهده دبيرخانه رياست جمهوري گذارده، خلاف قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ساير قوانين مصوب مي‎باشد.

ج ـ برابر قوانين مصوب، مستخدمين دولتي و دستگاه‎هايي كه تمام يا قسمتي از سرمايه آن متعلق به دولت است، در حين اشتغال به خدمت از تصدي به امر وكالت در دادگستري ممنوع مي‎باشند، در حالي كه اعطاي پروانه وكالت موضوع اين بخشنامه به شرح تبصره ذيل بند (۳ـ۱ـ ۵) از ماده پنجم شيوه‎نامه به كارمندان دولت اختصاص داده شده است.

د ـ از اصول اوليه و اساسي براي خدمات عمومي در قواي سه گانه نظام جمهوري اسلامي ايران، دارا بودن تابعيت ايراني است. در حالي كه بند (۱ـ۳ـ ۵) شيوه‎نامه مزبور، اجازه وكالت به اشخاص حقيقي غير ايراني را نيز اعطاء نموده است.

هـ ‍ـ وكالت در محاكم قضايي از سوي اشخاص حقيقي كه برابر قوانين مصوب موفق به اخذ پروانه وكالت گرديده باشند اعطاء گرديده و مي‎گردد، وليكن در شيوه‎نامه موصوف وكالت در دعاوي دولتي به اشخاص حقوقي و آن هم از نوع غير ايراني داده شده است.

و ـ برابر قوانين مصوب، لغو پروانه وكلاي دادگستري خاطي به موجب تشريفات قانوني و از سوي محاكم انتظامي وكلا معمول مي‎گردد. در حالي كه در شيوه‎نامه صدرالاشاره مسئوليت تنبيه و برخورد با وكلاي متخلف را به دستگاه‎هاي اجرايي سپرده است.

زـ تبصره ۱۸ از قانون الحاق دو تبصره به قانون متمم بودجه سال ۱۳۴۷ كل كشور مقرر داشته: « وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت مي‎توانند از وكلاي دادگستري براي دفاع و تعقيب دعاوي مربوطه بدون هيچ‌گونه حصري استفاده كنند، وليكن شيوه‎نامه فوق مغاير اين بخش از قانون مصوب مي‎باشد كه وكالت در دعـاوي دولتي و موسسات وابسته را منحصر بـه دارندگان پروانه وكالت صادره از سوي قوه مجريه نموده است.

ح ـ اجرايي ساختن شيوه‎نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي به شرح مواد فصل دوم آن، موجب ايجاد تشكيلات و ساختار مفصل اداري در تهران و مركز استان‎ها خواهدشد كه اين امر ضمن مغايرت با اصل كوچك‌سازي تشكيلات دولتي، موجب تداخل قوا و ايجاد سازمان‎هاي موازي مي‎گردد. عليهذا، بخشنامه و شيوه‎نامه فوق‌الاشاره خارج از اختيارات مصرحه قوه مجريه و خلاف ماده ۳۲ قانون آيين دادرسي مدني و بر خلاف ساير قوانين مدونه مي‎باشد.

در خصوص شكايت شكات مبني بر ابطال بخشنامه فوق‎الذكر، دفتر امور حقوقي دولت طي نامه شماره ۷۶۹۹۰/۱۰۹۴۸ مورخ ۷/۴/۱۳۸۹ و قائم مقام معاون حقوقي رئيس جمهور طي نامه‎هاي شماره ۸۷۳۴۷/۱۰۹۴۸ مورخ ۳۰/۴/۱۳۸۹ و شماره ۱۳۴۲۵۷/۱۰۹۴۸ مورخ ۱۷/۶/۱۳۸۹، اعلام داشته‎اند:

الف ـ در خصوص مرجع صدور بخشنامه و اختيار رئيس‌جمهور براي صدور بخشنامه: يكي از مسئوليت‌هاي رئيس جمهور اصل ۱۳۴ قانون اساسي « اتخاذ تدابير لازم براي هماهنگ ساختن تصميم وزيران» مي‎باشد كه يكي از روش‌هاي روشن هماهنگي وزراء صدور بخشنامه است. مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسي نيز هر يك از وزراء حق صدور بخشنامه را دارند كه به طريق اولي، رئيس جمهور مي‎تواند براي هماهنگي دستگاه‎هاي اجرايي بخشنامه صادر نمايد و با توجه به اصل ۱۲۴ برخي وظايف خود را از طريق معاونان به انجام رساند. امضاي بخشنامه‎ها نيز توسط رئيس جمهور به استناد اصل ۱۲۴ قانون اساسي به معاون اول محول شده است. كما اينكه در قوانين نيز صدور دستورالعمل توسط معاونين رئيس جمهور نيز پيش‎بيني شده است كه از جمله بندهاي (وـ۴) بند ۲ قانون بودجه سال ۱۳۸۹ قابل ذكر است و طبعاً اگر مطابق اصل ۱۳۸ قانون اساسي صدور بخشنامه به وزراء اختصاص داشت، موارد ياد شده مورد تاييد شوراي محترم نگهبان قرار نمي‎گرفت.

ب ـ گزينش وكيل توسط دستگاه‎هاي اجرايي: عقد وكالت از عقود جايز است و در انعقاد آن، صرف داشتن پروانه وكالت دادگستري كافي نيست در نتيجه موكل مي‎تواند از ميان كساني كه داراي پروانه هستند وكيل موردنظر را انتخاب نمايد. مضافاً اينكه جايز بودن اين عقد اقتضاء مي‎كند هرگاه موكل نظر داشت عقد وكالت را فسخ نمايد و ديگري را به وكالت انتخاب نمايد. از طرفي وكلاء از جهت اطلاعات تخصصي مورد نياز دستگاه‎ها در يك سطح نيستند. ممكن است وكيلي در قراردادهاي نفتي و ديگران حسب مورد در قراردادهاي كار و يا قراردادهاي حمل و نقل هوايي و امثال آن، از تجربه و اطلاع بيشتر برخوردار باشند. در نتيجه انتخاب وكيل متبحر، هم به دليل قانوني در حفظ مصلحت عمومي و هم به جهت شرعي و نيز به دليل عقلي لازم و عدم رعايت جهات يادشده در انتخاب وكيل، موجب اضرار به بيت‌المال مي‎باشد، با توجه به مراتب فوق شيوه‎نامه ابلاغي از اين جهت كه دستگاه‎هاي اجرايي را مكلف نموده تا در انتخاب وكيل، فرد آگاهتر و مجرب‎تر را ملاك قرار دهند، كاملاً منطبق با قانون بوده و قوانين راجع به استقلال وكلاء و يا ماده ۱۸۷ برنامه توسعه سوم هم هيچ گاه در مقام حذف وكيل (در انتخاب وكلاي داراي پروانه) نبوده و نيست.

در نتيجه بر خلاف استنباط شكات و مطالب مندرج در دادخواست‎هاي تقديمي، در بخشنامه مورد شكايت صدور پروانه وكالت مقرر نشده است بلكه اين بخشنامه صرفاً ناظر بر تاييد صلاحيت اشخاص براي استفاده از خدمات حقوقي آن ها در دستگاه‎هاي اجرايي مي‎باشد.

ج ـ ممنوعيت وكالت توسط كارمندان: ماده ۵ شيوه‎نامه از جمله بند (۳ـ۱ـ ۵) آن اصولاً ناظر بر همكاران قراردادي موضوع ماده ۳۲ قانون مديريت خدمات كشوري است. اين افراد اصولاً كارمند رسمي نبوده و بلكه قرارداد كار معين با آنها تنظيم مي‎شود و از اين جهت هيچ گونه ممنوعيتي در قوانين براي انعقاد قرارداد با آنان منظور نشده است. ثانياً بند (۳ـ۱ـ ۵) شيوه‎نامه اصولاً ناظر به انعقاد قرارداد كار است نه عقد وكالت. دستگاه‎هاي اجرايي در موارد مشابه نيازمند استفاده از خدمات حقوقي اشخاص حقيقي شده‎اند و اين امر مختص وكالت در دادگستري نمي‎باشد.

د ـ در مورد استفاده از وكلاء و موسسات حقوقي خارجي: خدمات حقوقي موضوع اين نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي است كه اكثر آنها ارتباطي به وكالت در دادگاه‎ها ندارد. ثانياً، قانون وكالت و نيز لايحه قانوني استقلال وكلاي دادگستري ناظر به وكالت در محاكم ايراني است و در محاكم خارجي يا مراجع رسيدگي در ديگر كشورها و سازمانهاي بين‎المللي، استفاده از وكيل تابع قوانين و مقررات كشور يا سازمان بين‎المللي مربوط است و در هيـچ كدام از مواد شيوه‎نامه نيز اجازه وكالت در محاكم ايراني بـه افراد يادشده داده نشده است بلكه مطابق ماده۲۰ استفاده از وكلاء و موسسات حقوقي خارجي مقيد به « دعاوي بين‎المللي» شده است. به علاوه در قوانين متعدد به دولت اجازه استفاده از وكلاي خارجي براي اين موارد داده شده كه از جمله « قانون استفاده از خدمات اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني و خارجي... مصوب ۱۳۶۰» ذكر است. ه‍ـ ـ انحصار وكالت در دعاوي دولتي به دارندگان پروانه وكالت صادره از سوي قوه مجريه: در بخشنامه و شيوه‎نامه مورد بحث اساساً موضوع صدور پروانه وكالت از سوي قوه مجريه مطرح نمي‎باشد. از سوي ديگر مفاد تبصره مورد استناد و نيز ماده ۳۲ قانون آيين دادرسي دادگاه‎هاي عمومي و انقلاب در امور مدني با درج واژه « مي‎توانند» دلالت بر « اختيار» دستگاه‎هاي اجرايي به استفاده از وكلاي دادگستري دارند.

وـ لغو پروانه وكالت و برخورد با وكلاي متخلف: اكثر خدمات حقوقي موضوع اين شيوه‎نامه ارتباطي به وكالت دادگستري ندارد. به علاوه ماده ۲۵ شيوه‎نامه نيز مقيد شده است به تخلفات كارشناسان وكلاء و موسسات حقوقي موضوع اين شيوه‎نامه كه ناظر به خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي است نه در محاكم، ثانياً، حق انتخاب وكيل با موكل است و عقد وكالت عقدي جايز است و موكل در هر زمان مي‎تواند حتي بدون ذكر دليل، وكيل را عزل نمايد و دستگاه‎هاي اجرايي نيز تكليفي ندارند كه براي انجام خدمات حقوقي موضوع شيوه‎نامه صرفاً از وكيل استفاده نمايند و در مواردي كه موضوع خدمت وكالت در دادگاه باشد نيز مي‎توانند قرارداد وكيل را تمديد ننموده و وكالت را به وكيل ديگر كه آگاه‎تر و با تجربه بيشتر است محول نموده يا از بين كارمندان « نماينده قضايي» انتخاب نمايند.

زـ در مورد اختيار وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي در انتخاب وكيل: متن تبصره ۱۸ الحاقي به قانون بودجه سال ۱۳۴۷ ذيلاً نقل مي‎گردد: « وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي و وابسته به دولت مي‎توانند علاوه بر استفاده از وكلاي دادگستري براي دفاع و تعقيب دعاوي مربوط از كارمندان رسمي خود با داشتن يكي از شرايط ذيل به عنوان نماينده قضايي استفاده نمايند.» چنانكه ملاحظه مي‎شود تبصره ۱۸ الحاقي يادشده، نه تنها وزارتخانه‎ها و موسسات دولتي را مقيد به استفاده از وكلاي دادگستري ننموده بلكه اصولاً در مقام آن است كه به دستگاه‎هاي يادشده اجازه بدهد با شرايطي از كارمندان رسمي خود به عنوان نماينده‌قضايي براي دفاع و تعقيب دعاوي استفاده كنند. لـذا خدمات حقوقي موضوع شيوه‎نامه عموماً مربوط به وكالت در محاكم نيست و از اين جهت ايجاد هماهنگي در تصميمات وزراء و براي استفاده از افراد ذي‎صلاح، جزء اختيارات رئيس جمهور مندرج در اصل ۱۳۴ قانون اساسي است.

ح ـ اجرايي ساختن شيوه‎نامه خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي: اصولاً در هيچ يك از قوانين، اصلاح تشكيلات اداري نه تنها ممنوع نشده بلكه در مواد قانون مديريت خدمات كشوري نيز به اين اصل تصريح شده است. مضافاً اينكه اجراي شيوه‎نامه مستلزم استخدام افراد يا ايجاد اداره و ساختار سازماني نيست بلكه تشكيل كميسيوني مركب از افراد صاحب نظر از دستگاه يا اعضاي هيات علمي دانشگاه‎ها و ديگر ارگان‌ها پيش‎بيني‌شده كه اين امر جزء ابتدايي‎ترين اختيارات دستگاه‎هاي اجرايي براي انجام بررسي موضوعات و تنظيم فرآيند تصميم‌گيري‎ها مي‎باشد.

ط ـ تعرفه حق‌الوكاله و هزينه سفر وكلا: صرف نظر از اينكه مستندات ذكرشده در اين بند از شكوائيه، قانوني نيست. اصولا، ماده ۲۶ آيين‎نامه ناظر به تهيه دستورالعمل ديگري براي خدمات حقوقي در دستگاه‎هاي اجرايي موضوع شيوه‎نامه است و اختصاص به وكلاء (آن هم وكالت در دادگاه‎ها) ندارد. در آن قسمت كه ماده ۲۶ ناظر به وكيل دادگستري نيز مي‎شود ماده ۲۶ براي تهيه دستورالعمل، اجازه عدم رعايت مقررات مربوط را نداده است. بديهي است نمي‎توان قبل از تهيه دستورالعمل نسبت به مغايرت يا عدم مغايرت دستورالعمل با قانون نظر داد. لذا چنانچه دستورالعمل ديگري صادر شد و احياناً در دستورالعمل ضابطه‎اي مغاير مصوبات فوق منظور شد، آن گاه مي‎توان ادعاي مغايرت آن را با قوانين مطرح نمود. بنابراين در حال حاضر كه دستورالعملي تنظيم نشده موضوعي براي طرح مغايرت آن با قانون وجود ندارد.

هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور راي مي‎نمايد.

راي هيات عمومي

الف ـ نظر به اينكه معاونت حقوقي و امور مجلس رياست جمهوري به موجب نامه شماره ۲۴۲۹۲۶ مورخ ۸/۱۲/۱۳۸۸، شيوه‎نامه مورد شكايت را تنظيم و براي اخذ موافقت رئيس‌جمهوري به حضورشان ارسال و ايشان نيز ضمن موافقت با مفاد بخشنامه و شيوه‎نامه پيوست آن مرقوم فرموده‎اند: « جناب آقاي رحيمي ابلاغ نمايند.» و با توجه به حكم انتصاب معاون اول رياست جمهوري به شماره ۱۲۵۰۷۰ مورخ ۲۲/۱/۱۳۸۸ كه در آن اجازه امضاء تصويب‎نامه‎ها، بخشنامه‎ها، مقررات و تصميمات هيات وزيران بـه ايشان محول گرديده است، لذا ابلاغ بخشنامه شماره ۵۵۰۸۸/۴۴۲۵۳ مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۹ در ۵ بند و شيوه‎نامه مورداعتراض از طرف معاون اول رئيس‌جمهوري به كليه وزارتخانه‎ها و سازمان‎ها و موسسات دولتي و نهادهاي عمومي انقلاب اسلامي، با توجه به اصل ۱۲۶ قانون اساسي و مراتب فوق‎الذكر در حدود اختيارات قانوني مقامات مذكور تشخيص مي‎گردد.

ب ـ با توجه به اينكه در ماده ۲ قانون كيفيت اخذ پروانه وكالت دادگستري، شرايط عمومي و اختصاصي لازم براي دريافت پروانه وكالت و انجام كارآموزي مقرر شده است، همچنين مواد ۸، ۹، ۱۰ و ۱۱ لايحه قانوني استقلال كانون وكلاي دادگستري، شرايط اعطاي پروانه وكالت، چگونگي ترفيع و طبقه‎بندي صلاحيت آنان را مشخص نموده است و در ماده ۱۸۷ قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران اجازه تاييد صلاحيت فارغ‌التحصيلان رشته حقوق براي تاسيس موسسات حقوقي و مشاوره به قوه قضائيه تجويز شده است بندهاي ۹ـ۱، ۱۰ـ۱ و ۱۲ـ۱ ماده يك و بند ۵ ـ۱ ماده ۵ و ماده ۱۴ و تبصره‎هاي ذيل بند ۳ شق (الف) و (ب) ماده ۱۵ و بندهاي ۴، ۵ و ۸ ماده ۱۶ و بند يك شق (ب) ماده ۱۶ و مواد ۱۸ـ ۲۰ـ ۲۵ـ ۲۶ شيوه‎نامه مورد شكايت كه به تعيين صلاحيت و چگونگي رتبه‎بندي و تعقيب انتظامي وكلاي دادگستري و نيز به دريافت‌كنندگان مجوز تاسيس موسسه حقوقي از قوه قضائيه ناظر است، مغاير قانون تشخيص و به استناد بند يك ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎گردند.

ج ـ مطابق ماده واحده قانون استفاده از خدمات اشخاص حقيقي و حقوقي ايراني و يا خارجي به منظور استيفاي حقوق ملت ايران در دعاوي ايران عليه خارجيان و بالعكس مصوب ۱۳۶۰، استفاده از اشخاص حقيقي و حقوقي كه براي دعاوي موضوع قانون مذكور استفاده مي‎شوند، محدود به شرايط و سقف معيني گرديده است. نظر به اينكه نوع سوم از ماده ۴ شيوه‎نامه كه بدون لحاظ شرايط مذكور، اشخاص حقيقي و حقوقي غير ايراني را مجاز به همكاري با دستگاه‎هاي اجرايي اعلام نموده در حدي كه رعايت سقف افراد مورد نظر قانونگذار را بلااثر مي‎نمايد، مغاير قانون و به استناد بند يك ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎گردد.

د ـ نظر به اينكه در اصل ۱۳۸ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، دولت براي اجراي قوانين و مقررات مربوط داراي اختيار تنظيم و تصويب آيين‎نامه‎ها و تصويب‎نامه‎ها مي‎باشد و اينكه به موجب اصل ۱۲۶ قانون اساسي مسئوليت امور برنامه‎ و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور مستقيماً به عهده رئيس جمهور قرار گرفته است. لذا تعيين تكليف براي نهادها و موسسات عمومي غيردولتي خارج از حدود اختيارات دولت و رئيس‌جمهور مي‎باشد، از اين جهت الزام نهادها و موسسات عمومي غير دولتي به رعايت شيوه‎نامه فوق‌الاشاره خارج از حدود اختيارات تصويب‌كننده تشخيص و بند ۲ـ۱ ماده يك شيوه‎نامه مورد شكايت به استناد بند يك ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون ديوان عدالت اداري ابطال مي‎گردد.

رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري