شماره هـ/۸۸/۴۶۸


تاريخ: ۲۴/۸/۱۳۸۹
شماره دادنامه: ۳۷۳
كلاسه پرونده: ۸۸/۴۶۸
مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري.
شاكي: سازمان بازرسي كل كشور.
موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره ۴۷۹۰/۰۲۰/م مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۶ وزيرجهاد كشاورزي.
گردشكار: قائم مقام رياست سازمان بازرسي كل كشور و رئيس كميسيون تطبيق مصوبات دستگاه اداري با قانون، طي درخواست تقديمي در نامه شماره ۸/۳۴/ط/۳۰۲ مورخ ۲۸/۴/۱۳۸۸، اشعار داشته‎اند، بخشنامه شماره ۴۷۹۰/۰۲۰/م مورخ ۵/۱۲/۱۳۸۶ وزير جهاد كشاورزي از جهت انطباق با قانون، در « كميسيون تطبيق مصوبات دستگاه‎هاي اداري» اين سازمان موردبررسي قرار گرفت، ذيلاً ماحصل بررسي‎ها به شرح زير اعلام مي‎گردد:
الف ـ وزير جهاد كشاورزي در بخشنامه‎هاي مذكور (عنوان سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور) تصريح داشته است: « به طوري كه مطلعيد در اجراي ماده ۵۶ قانون حفاظت و بهره‎برداري از جنگل‌ها و مراتع و اصلاحات بعدي آن و به موجب ماده ۲ قانون حفظ و حمايت از منابع طبيعي و ذخاير جنگلي مصوب ۵/۷/۱۳۷۱ مجلس شوراي اسلامي، بيشه‎هاي طبيعي و اراضي جنگلي ملي شده متعلق به دولت است و هيچ كس حق تصرف آن را ندارد. كساني كه مدعي‎اند در اجراي قانون مذكور حقي از آنها ضايع‌شده مي‎توانند اعتراض خود را به كميسيون ماده واحده قانون تعيين‌تكليف اراضي اختلافي موضوع ماده ۵۶ قانون حفاظت و اصلاحات بعدي آن مصوب ۲۲/۶/۱۳۶۷ مجلس شوراي اسلامي تسليم نمايند تا برابر ضوابط قانوني مورد رسيدگي قرار گيرد. در موارد خاص و استثنايي و در صورت محكوميت شاكي به خلع‌يد از اراضي ملي يا تمكين متصرف و خلع‌يد اراضي قبل از طرح شكايت يا صدور حكم و نيز وجود جهات و مسائل فني، حقوقي و اجتماعي و چنانچه مصلحت امر اقتضاء نمايد كـه اراضي موردنظر بـه نحوي در اختيار شاكي قرار گيرد با رعايت موارد ذيل اقدام گردد:
۱ـ در صورتي كه اراضي موردنظر تبديل به اراضي آبي كشاورزي شده باشد، بدواً موضوع در كميسيون استعداديابي و تخصيص اراضي از حيث استعداد زمين و قابليت واگذاري منحصراً براي مصارف كشاورزي مورد بررسي و اظهارنظر قرار گيرد.
۲ـ در صورت تاييد كميسيون استعداديابي و تخصيص اراضي، موضوع جهت بررسي جوانب فني، حقوقي و اجتماعي در كارگروهي به رياست سازمان جهاد كشاورزي و عضويت مديركل منابع طبيعي، مدير امور اراضي و رئيس حقوقي منابع طبيعي استان مطرح و در صورت تاييد مراتب و موافقت با واگذاري با احتساب وارده و اجرت‌المثل ايام سنوات تصرف و پس از واريز آن به حساب دولت و تنظيم صورت جلسه خلع زمين توسط ادارات كل منابع طبيعي، مراتب در كميسيون موضوع فصل دوم دستورالعمل ضوابط و شرايط واگذاري اراضي ملي و دولتي مطرح تا مطابق ضوابط و شرايط مربوطه اقدام قانوني در واگذاري به عمل آيد، در مواردي كه كارگروه، واگذاري را در قالب ماده ۳ و يا ۳۱ قانون حفاظت و بهره‎برداري از جنگل‌ها و مراتع كشور مصوب ۱۳۴۶ امكان‌پذير و قابل پيگيري بداند، مراتب را به اداره كل منابع طبيعي ارجاع تا با رعايت مقررات و ضوابط مربوطه راساً اقدام مقتضي معمول دارد.
۳ـ در مورد اراضي منابع ملي و دولتي كه در محدوده روستا واقع و با ايجاد اعياني و مستحدثات به مسكوني تبديل شده است، در صورت تصويب طرح هادي روستا، اراضي مذكور به بنياد مسكن انقلاب اسلامي واگذار و از آن طريق تعيين‌تكليف گردد و در مورد روستاهاي فاقد طرح هادي، موضوع جهت بررسي جوانب حقوقي و اجتماعي در كارگروه موضوع ماده ۲ مطرح و در صورت تاييد مراتب و موافقت با واگذاري با احتساب خسارت وارده و اجرت‌المثل ايام سنوات تصرف و پس از واريز آن از سوي متصرف به حساب دولت مراتب جهت اقدامات قانوني بعدي به بنياد مسكن انقلاب اسلامي اعلام مي‎گردد.»
در خصوص استطلاع از دلايل توجيهي وضع بخشنامه مذكور طي شماره ۴۶۱۲۷/۸۷/۳۰۲ مورخ ۲۰/۶/۱۳۸۷، مكاتبه‎اي با وزير محترم جهادكشاورزي صورت پذيرفت كه ايشان در جوابيه‎اي به شماره ۲۹۶۹/۰۲۰/م مورخ ۲۲/۷/۱۳۸۷ به شرح ذيل ارسال نمودند: « همان گونه كه در نامه عطفي به درستي اشاره شده قوانين و مقررات جزايي و مدني، برخورد قانوني با اشخاص متجاوز و متصرف از جمله متجاوزين به اراضي منابع ملي و دولتي را معين و مشخص نموده و سازمان‎هاي تابعه اين وزارت كه مسئول حفاظت و صيانت از انفال و منابع طبيعي مي‎باشند به خوبي به وظايف و تكاليف قانوني خويش آگاه بوده و مطابق ضوابط قانوني نيز به اين تكليف عمل نموده و خواهند نمود. در عين حال بخشنامه موصوف نافي اعمال و اجراي مقررات جزايي و مدني مورد اشاره در نامه آن سازمان نيست و بلكه در اين بخشنامه به نوعي بر اعمال آن تاكيد گرديده است. در پاراگراف اول بخشنامه تاكيد بر رعايت موارد قانوني (عيناً از متن قانون برگرفته‌شده) و مراجع رسيدگي شده است و هدف از پاراگراف‌هاي بعدي بخشنامه بررسي تخصصي و كارشناسي درون سازماني جهت تسهيل در امور ارجاعي به مراجع ذي‎ربط و كميسيون‎هاي پيش‎بيني‌شده در قانون مي‎باشد و در پاراگراف پنجم هم تاكيد بر ارجاع پرونده با نظر كارگروه‎هاي تخصصي به مبادي مربوطه شده است، در اين بخشنامه سعي شده است از تمام ظرفيت‌هاي قانوني جهت حل مشكلات فعلي و بر مبناي پاسخگويي به ضرورت‌ها استفاده بهينه شود و اقدامي بر خلاف قانون صورت نپذيرفته است. بنابراين به منظور رفع ابهام، مباني حقوقي و مستندات قانوني و معاذير و مشكلات اجرايي به شرح ذيل اعلام مي‎گردد:
الف ـ مستندات قانوني و حقوقي: ۱ـ تبصره‎هاي ذيل ماده۳۴ـ اصلاحي قانون حفاظت و بهره‎برداري: « تبصره۱ـ آن قسمت از منابع ملي را كه متصرفين تبديل و در آن به زراعت ديم مبادرت و يا فقط به احداث ديوار در اطراف آن نموده‎اند مشمول ماده ۳۴ نبوده و خلع‌يد مي‎گردد». تبصره۳ـ اراضي موضوع اين ماده كه به لحاظ فني مورد تاييد كميسيون يادشده قرار نگرفته باشد و همچنين در صورت عدم مراجعه مشمولين اين ماده جهت تعيين‌تكليف اراضي تصرفي در مهلت مقرر توسط مراجع صالحه قضايي به فوريت رسيدگي و خلع‌يد مي‎گردد و زمين‌هاي خلع‌شده و مستعد كشت در اختيار هيات واگذاري زمين قرار مي‎گيرد. تا با اولويت ايثارگران به افراد واجد شرايط واگذار شود. نتيجتاً مستفاد از مفاد تبصره‎هاي يادشده اولاً ـ در خصوص كليه اراضي تصرفي منابع ملي بايد دعواي خلع‌يد در محاكم قضايي طرح گردد. ثانياً، پس از خلع‌يد، زمين‌هاي مستعد كشت، قابل واگذاري به افراد واجد شرايط مي‎باشد. ۲ـ تبصره الحاقي به ماده واحده قانون اصلاح بند ۲ماده ۸۴ قانون وصول برخي از درآمدهاي دولتي و مصرف آن در موارد معين مصوب ۲۸/۱۲/۱۳۷۳: اراضي موضوع ماده ۳۲ آيين‎نامه اجرايي لايحه قانوني واگذاري و احياء اراضي براساس طرح مصوب و درخواست كتبي جهت احداث طرح‌هاي مسكوني روستايي در اختيار بنياد مسكن انقلاب اسلامي قرار خواهد گرفت. پس از انجام طرح و طي تشريفات ثبتي توسط بنياد مذكور بدون اخذ وجه به وسيله وزارت جهاد سازندگي به بنياد مسكن واگذار مي‎گردد.
ب ـ مشكلات و معاذير حقوقي و اجرايي: ۱ـ در برخي موارد تبعات اجتماعي اجراي احكام به خصوص خلع‌يد از اراضي به حدي است كه ممكن است امنيت اجتماعي و سياسي را در يك منطقه برهم‌زند. به ويژه در موارد خاص و استثنايي كه معيشت افراد موردتمديد جدي قرار مي‎گيرد. ۲ـ با توجه به عدم فعاليت دولت از پرداخت هزينه دادرسي و با عنايت به اينكه حجم عظيمي از پرونده‎هاي محاكم دادگستري مربوط به سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور مي‎باشد. پيگيري قضايي پرونده‎ها با محدوديت منابع اعتباري و كارشناسان حقوقي موجود در عمل بسيار دشوار مي‎باشد. ۳ـ بعضاً به دليل مباحث حقوقي از جمله مرور زمان و ... نتيجه مثبتي از طريق قضايي حاصل نمي‎شود ضمن آنكه در برخي موارد حتي برغم صدور حكم قضايي، بنا به مسايل امنيتي اجراي حكم عملاً ميسر نمي‎باشد و يا به دليل احداث اعيانات و يا ايجاد باغ و عدم تعيين‌تكليف قضايي آن، نگهداري اعيانات يا باغ و ... مقدور نمي‎باشد. ۴ـ درخواست‌هاي متعدد مردم در سفرهاي استاني هيات وزيران به رئيس‌جمهور و نيز تصويب الزاماتي از سوي هيات وزيران براي اين وزارتخانه در اين زمينه، به عنوان مثال مسايل طرح‌شده در سفرهاي استاني خراسان جنوبي، بوشهر، هرمزگان، اصفهان، كهكيلويه و بويراحمد... كه زمينه‌ساز اين بخشنامه شد. ۵ ـ تاكيد رياست محترم قوه قضائيه در رفع مشكلات حقوقي با مردم از طريق ساز و كارهاي اداري و حتي‌المقدور عدم احاله آن به مراجع قضايي و پيشنهاد لايحه قضازدايي به عنوان رويكرد جديد قوه قضاييه.
ج ـ ساير موارد: ۱ـ در بخشنامه صادره به اجراي حكم خلع‌يد از متصرف اراضي ملي (در صورت محروميت) و همچنين پرداخت كليه خسارات قانوني و نيز اجرت‌المثل ايام تصرف تاكيد گرديده است و از طرف ديگر به تمكين متصرف در جهت خلع‌يد و پرداخت كليه حقوق قانوني قبل از طرح شكايت اشاره شده كه در اين خصوص نيز با توجه به اينكه اولاً، طرح دعاوي در محاكم مستلزم پرداخت هزينه‎هاي دادرسي و كارشناسي و تحميل هزينه است « كه متاسفانه دولت از پرداخت هزينه‎هاي مربوطه معاف‌نشده و اعتبار براي پرداخت هزينه‎هاي دادرسي هم پيش‎بيني نشده) و ثانياً، هدف از طرح و اقامه دعوي و صرف هزينه و وقت نيروي كارشناسي و پرسنلي و ... النهايه خلع‌يد از اراضي و اخذ كلي حقوق قانوني است كه در صورت تمكين متصرف، نتيجه امر و خواسته حاصل شده و لزوم و ضرورتي براي صرف هزينه‎هاي يادشده، نبوده، ضمن آنكه اين امر در ماده ۵۹ قانون حفاظت و بهره‎برداري تجويز گرديده، لذا اين قسمت از بخشنامه نيز به جهات و مباني قانوني و حقوقي در تباين نمي‎باشد. نتيجتاً آنكه، اولاً، بند يك بخشنامه صرفاً ناظر به اراضي آبي است و اراضي ديم از شمول آن خارج است و ثانياً، آنكه تبصره يك و ۳ ماده ۳۴ اصلاحي كل تصرفات را شامل مي‎شود و از طرفي در قسمت آخر تبصره ۳ قانونگذار تجويز نموده تا در صورت خلع‌يد از اراضي، مي‎توان عرصه را مجدداً مطابق دستورالعمل‌هاي واگذاري به اشخاص و افراد واجد شرايط واگذار نمود. لذا اين قسمت از بخشنامه مبني بر واگذاري عرصه پس از خلع‌يد، عيناً منطبق و مطابق با قسمت آخر تبصره ۳ ماده ۳۴ اصلاحي نگارش شده است و به نظر مي‎رسد برداشت اين كه مفاد اين بخشنامه با ماده ۳۴ اصلاحي در تعارض است، صحيح نمي‎باشد. ۲ـ پس از اجراي حكم قضايي و يا تمكين متصرف به رفع يد و پرداخت كليه حقوق قانوني دولت، زمين به صورت بلامعارض در اختيار دولت قرار گرفته و منعي وجود ندارد كه زمين بلامعارض فوق همانند ساير اراضي منابع ملي بلامعارض پس از استعداديابي و براساس ضوابط دستورالعمل واگذاري اراضي ملي و دولتي به اشخاص متقاضي جهت اجراي طرح‌هاي مختلف واگذار شود و طبيعتاً اين افراد تقاضاي برخورد با آنان همانند ساير مردم را دارند كه به نظر مي‎رسد اولاً، نبايد چنين افرادي (آنها كه واجد شرايط واگذاري هستند) به جرم اينكه يك بار خطا و اشتباه نموده‎اند تا آخر عمر از برخورداري ساير حقوق قانوني يك فرد محروم شوند و ثانياً، اجابت خواسته اين گونه افراد آن هم در موارد خاص و استثنايي كه مصلحت اقتضاء نمايد، منافاتي با اجراي قانون نداشته و با سياست كيفري پيشگيري از وقوع جرم سازگارتر بوده و موجب خواهدشد تا مترصدين به تجاوز به جاي انديشه تصرف، به مشاركت در اجراي طرح از طريق قانوني روي آورند. ۳ـ هرچند پس از خلع‌يد از اراضي و بلامعارض شدن آن، امكان واگذاري زمين به اشخاص مطلقاً وجود داشته و منع صريح قانوني در اين خصوص وجود ندارد، مع‌الوصف بخشنامه اين وزارت، واگذاري را مقيد نموده و صرفاً به موارد خاص و استثنايي اشاره داشته، مانند موردي كه زميني طي سنوات متعدد تصرف شده و به باغ پسته يا باغ سيب و نظاير آن تبديل گرديده و در حال حاضر حتي با اخذ حكم قضايي امكان اجراي حكم و قلع و قمع اعياني بنا به دلايل تاميني و امنيتي (مصوبه شوراي تامين) سخت و دشوار مي‎باشد كه در اين خصوص خاصه در راستاي ماده ۳ قانون حفاظت و بهره‎برداري كه عرصه در مالكيت دولت باقي خواهد ماند، وجود ندارد و نگهداري اين گونه اراضي مشجر و باغ خلع‌يد شده نيز مزيد بر مشكلات شده و از عهده دولت خارج است. ۴ـ ماموران سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور مطابق ماده ۵۴ قانون حفاظت و بهره‎برداري از جنگل‌ها و مراتع همچنان در رديف ضابطان خاص دادگستري بوده و وظايف خويش را مطابق آنچه در مواد ۱۵ لغايت ۲۵ قانون آيين دادرسي كيفري مذكور است، اجرا خواهند نمود و در هيچ جاي بخشنامه توصيه‎اي در عدم انجام وظايف قانوني توسط ضابطان ديده نمي‎شود و طرح موضوع واگذاري پس از خلع‌يد متجاوز به معناي عدم طرح و اقامه دعوي نيست. ۵ ـ نكته قابل ذكر ديگر آن است كه خوشبختانه طرح يك فوريتي تمديد ماده ۳۴ اصلاحي با دفاعيات نماينده اين وزارت در مجلس شوراي اسلامي مورد پذيرش قرار نگرفت. لكن به منظور رفع دغدغه نمايندگان مردم مقرر شد تا باقيمانده پرونده‎هايي كه مورد رسيدگي قرار نگرفته از طريق ظرفيت هاي قانوني موجود مورد تعيين‌تكليف قرار گيرد كه از جمله اين ظرفيت‌هاي قانوني موجود، اقدام بر اساس بخشنامه مورد بحث مي‎باشد. ۶ ـ بند ۳ بخشنامه مبحوث عنه به هيچ عنوان دربردارنده عدم اخذ خسارت از متصرف نيست، بلكه مطابق صدر بخشنامه با اين نوع تصرفات نيز برخورد يكسان صورت گرفته و تمامي حقوق قانوني دولت اعم از خسارات وارده و اجرت‌المثل ايام تصرف اخذ خواهد شد. مع‌الوصف از آن جا كه مطابق رويه جاريه، اراضي واقع در محدوده و حريم روستا مي‎تواند جهت امر مسكن در اختيار بنياد مسكن انقلاب اسلامي قرار گيرد، بدين معني كه با طي تشريفات قانوني از جمله رعايت دستورالعمل مربوطه در اختيار بنياد مذكور قرار گرفته تا عندالاقتضاء در اختيار افراد واجد شرايط، حتي متصرفين سابق آن هم در صورت واجد شرايط بودن قرار گيرد و بديهي است در صورت عدم درخواست و پذيرش بنياد مسكن تحويل اراضي مورد بحث به بنياد مذكور منتفي بوده و اقدام قانوني موردنظر آن سازمان اعمال مي‎گردد.
عليهذا با عنايت به مراتب فوق و ضمن بيان اين نكته كه سياست فعلي در رويكرد قوه قضائيه و شوراي حفظ حقوق بيت المال تلاش در جهت قضازدايي و كاهش ورودي پرونده‎هاي محاكم مي‎باشد و حتي اين سياست به عنوان يك اصل از طرف دولت خدمتگزار نيز پذيرفته شده، اضافه مي‎نمايد كه هدف از تدوين بخشنامه مارالذكر، « تعيين‌تكليف اراضي تصرفي در راستاي سياست كيفري جديد قوه قضائيه مبني بر كاهش وقوع جرم و همچنين ايجاد انگيزه جلب مشاركت فردي به جاي تشويق و ترغيب تجاوز به انفال از طريق سخت‌گيري قانون مدارانه است. مع‌الوصف در صورت نياز، امكان رفع ابهام از بخشنامه با تنظيم شيوه‎نامه ميسر مي‎باشد.»
ب ـ دلايل توجيهي وزير جهاد كشاورزي با توجه به موارد زير از سوي كميسيون تطبيق مصوبات وارد تشخيص نگرديد. اولاً، مواد ۳۰۸ تا ۳۳۵ قانون مدني در باب غصب و مواد ۱۵۸ تا ۱۷۷ قانون آيين دادرسي مدني در باب دعاوي تصرف عدواني و ماده ۵۵ قانون حفاظت و بهره‎برداري به صراحت در خصوص تصرف و تخريب اراضي (كه اراضي ملي هم جزء آنها مي‎باشد)، توضيح داده است و ماده ۶۹۰ قانون مجازات اسلامي نيز به چگونگي برخورد با متصرفان و متجاوزان به اراضي ملي پرداخته است. ليكن در پاراگراف دوم بخشنامه مذكور، اشاره به « موارد خاص و استثنايي» و همچنين « مصلحت» شده در حالي كه تشخيص « موارد خاص و استثنايي» و همچنين « مصلحت» از وظايف مقنن است. همچنين مواردي كه در قسمت ‎پاراگراف دوم و بند يك يعني اراضي آبي كشاورزي به آن اشاره گرديده، دقيقاً جزء وظايف تعريف‌شده براي كميسيون ماده ۳۴ قانون حفاظت و بهره‎برداري است كه در چند مرحله با مجوز مجمع تشخيص مصلحت نظام تمديد شده و درحال حاضر هنوز مجوز ديگري صادر نشده است. به علاوه بررسي مسائل فني، اجتماعي و حقوقي و بالطبع دوري از مواجهه مصلحت‌گرايانه در اين خصوص جزء لاينفك وظايف كميسيون ماده ۳۴ اصلاحي مي‎باشد. از اين رو، تشخيص « موارد خاص و استثنايي» و « مصلحت» در جايي كه قانون صراحت دارد، از وظايف وزير نمي‎باشد. ثانياً، جهت‌گيري كلي در بخشنامه فوق بر اين بوده كه اگر زميني توسط شخصي تصرف شده و سپس آن شخص حاضر به تمكين و خلع‌يد و پرداخت خسارت و اجرت‌المثل شد، كارگروهي تشكيل و بعد از تنظيم صورتجلسه خلع‌يد، اراضي فوق به ايشان واگذار شود و هيچ اعلام جرم و شكايتي هم در محاكم قضايي مطرح نگردد، حال آن كه در بند ۴ ماده ۲۳ قانون حفاظت و بهره‎برداري، رياست سازمان جنـگل‌ها نمايندگي دولـت در موردكليه دعاوي و... را به عهده داشته و فقط در يك مورد خاص، آن هم در ماده ۵۹ قانون اخيرالاشاره (درخصوص جرايمي كه از درجه جنحه است)، تحت شرايط خاص و فقط براي يك مرتبه اختيار گذشت از تعقيب متصرف را دارد (كه مي‎بايد ابتدا اعلام جرم گردد و سپس از اخذ كليه خسارات وجريمه‎ها و خلع‌يد يا رفع تصرف، در نهايت نسبت به تعقيب كيفري متهم اعلام گذشت شود). ثالثاً، به استناد ماده ۵۴ قانون اخيرالذكر، ماموران سازمان جنگل‌ها كه در رديف ضابطان خاص دادگستري قرار دارند، مامور كشف و تعقيب متصرفان مي‎باشند. روشن است كه قانون آيين دادرسي كيفري در مواد ۱۵ تا ۲۵ تكاليف ضابطان را به صراحت مشخص داشته و حتي مجازات براي عدم اقدام آن تعيين نموده است، يكي از وظايف مهم و اساسي ضابطان، اعلام جرم و گزارش به مقام قضايي مي‎باشد. حال بر چه مبناي قانوني شخصي كه اراضي ملي را تصرف نموده و به دولت خسارت وارد كرده مي‎بايد از اعمال كيفر رها شود و در آخر نيز همان اراضي به وي واگذار گردد. رابعاً، بند ۲ بخشنامه مبحوث‌عنه نكته مهم مي‎باشد كه بيان مي‎دارد حتي اگر متصرف اقدام به ايجاد اعياني در اراضي ملي نمايد، در صورتي كه در اراضي فوق، طرح هادي اجرا شده باشد، هيچ خسارت و مجازاتي را متحمل نشده و براي واگذاري اراضي به وي، آن اراضي تحويل بنياد مسكن و انقلاب اسلامي گردد. صرف نظر از آن كه اين نوع واگذاري با دستورالعمل واگذاري اراضي روستايي توسط بنياد مسكن مغايرت دارد، تكليف اعياني احداثي در عرصه ملي قابل تامل است. خامساً، مضافاً اين كه اگر پرونده در محاكم مطرح و منتج به صدور راي شده باشد، طبق ماده ۸ قانون آيين دادرسي مدني هيچ مقام رسمي و ... نمي‎تواند حكم دادگاه را تغيير دهد... مگر به موجب قانون، بدين ترتيب بخشنامه مذكور حق وضع يا تفسير قانون را نداشته و صرفاً مي‎بايست وظيفه اجراي قوانين را به عهده گيرد و چون اراضي ملي متعلق به عموم مي‎باشد، وزير جهاد كشاورزي يا رئيس سازمان جنگل‌ها به نمايندگي از جامعه و مردم بايد در موارد تجاوز و تصرف اراضي ملي در جهت احقاق حقوق دولت و مردم و بازگرداندن عرصه مورد تجاوز به دولت اقدام نمايد، چرا كه حتي در ماده ۳۴ اصلاحي و در آيين‎نامه اجرايي آن كه از يك مرجع قانونگذاري به تصويب رسيده، به صراحت اشاره شده كه اگر تصرفات متصرف به قبل از سال ۱۳۶۵ احراز نگردد، كميسيون حسب مورد بايد راي به خلع‌يد و قلع و قمع مستحدثات دهد كه مفاد بخشنامه با اين ماده و آيين‎نامه اجرايي آن نيز در تعارض مي‎باشد». سادساً، قضازدايي در جايي كه قانونگذار بر رسيدگي به امر تاكيد نموده تنها با اصلاح قانون امكان‌پذير است و بخشنامه نمي‎تواند تكليف قانوني را ناديده انگاشته يا تغيير دهد. لذا بخشنامه مذكور مغاير با قوانين و مقررات مورد اشاره و خارج از حدود وظايف وزير جهاد كشاورزي است، بر همين اساس مراتب در اجراي تبصره ۲ بند (د) ماده ۲ قانون تشكيل سازمان اعلام، خواهشمند است دستور فرمايند موضوع در هيات عمومي ديوان مطرح و تصميم شايسته قانوني در ابطال بخشنامه موردنظر اتخاذ و اين سازمان را از نتيجه مطلع نمايند. معاون وزير و رئيس سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري وزارت جهاد كشاورزي در پاسخ به شكايت سازمان بازرسي كل كشور، طي لايحه دفاعيه‎اي به شماره ۷۷۳۱۴/۱/۸۸ مورخ ۱۹/۱۱/۱۳۸۸، اعلام داشته است،
الف ـ بخشنامه يادشده در جهت حل قانوني برخي از مشكلات مربوط به سنوات گذشته در خصوص تصرفات اراضي ملي ودولتي تدوين شده و همانگونه كه در آن تصريح گرديده اصل و اولويت بر اجراي قانون و تفكيك منابع ملي از مستثنيات قانوني اشخاص است و در صورت اعتراض به تشخيص، اشخاص مي‎توانند به كميسيون ماده واحده موضوع قانون تعيين‌تكليف اراضي اختلافي مصوب۱۳۶۷ مراجعه نمايند و اين امر در بخشنامه مورد تاكيد قرار گرفته و نحوه رسيدگي به اختلافات اراضي و تعيين‌تكليف اراضي ملي و دولتي مورد ادعاي اشخاص را مورد توجه قرار داده و در حال حاضر هم به اين قانون عمل مي‎شود و در ادامه اگر استثنايي وجود داشت كه نياز به حل و فصل از طريق استفاده از ظرفيت‌هاي قانوني واگذاري داشت وفق مقررات مربوط در آن چهارچوب اقدام مي‎شود. ب ـ سازمان بازرسي كل كشور پس از بررسي دلايل و مستندات مطروحه در بخشنامه يادشده آن را با مواد قانوني منطبق ندانسته است كه به شرح ذيل به آن پرداخته مي‎شود: ۱ـ قانون حفـاظت و بهره‎برداري از جنگل‌ها و مراتع كشور در ۷ فصل در سال ۱۳۴۶ به تصويب رسيده است. فصل ششم آن به « جرائم و مجازات‌ها» درخصوص تخريب و تصرف اراضي ملي و در فصل پنجم به مقوله « تبديل و واگذاري» اراضي ملي اختصاص يافته است. لازمه مديريت بر منابع طبيعي كشور نيز اعمال اختيارات قانوني در راستاي حل و فصل مسايل و مشكلات مربوطه از جمله حل مشكلات مربوط به اراضي ملي كه در سنوات قبل تصرف و به كشاورزي آبي و يا باغ تبديل شده مورد بهره‎برداري بوده، با استفاده از قوانين و مقررات واگذاري اراضي مي‎باشد كه به درستي در فصل پنجم قانون فوق‌الاشاره مورد توجه قرار گرفته است، به طوري كه هم مديريت صحيح بر منابع طبيعي اعمال گردد و هم نيازمندي‎هاي جامعه به اراضي ملي و دولتي برآورده گردد. مبناي اوليه صدور بخشنامه مورد بحث تبصره ۳ ماده ۳۴ اصلاحي قانون حفاظت و بهره‎برداري بوده كه به موجب آن مقرر گرديده، اراضي موضوع اين ماده كه به لحاظ فني موردتاييد كميسيون يادشده قرار نگرفته باشد، توسط مراجع قضايي به فوريت رسيدگي و خلع‌يد مي‎گردد. زمين‎هاي خلع‌يد شده و مستعد كشت در اختيار هيات واگذاري زمين قرار مي‎گيرند تا با اولويت ايثارگران به افراد واجد شرايط واگذار شود. حاليه با عنايت به مراتب مذكور، بخشنامه يادشده ناظر به واگذاري آن دسته از اراضي ملي و دولتي تصرف شده است كه: اولاً، تبديل به اراضي آبي كشاورزي شده و يا در محدوده روستا واقع و تبديل به مسكوني شده باشد. ثانياً، موضوع از جنبه فني و تشخيص مستعدبودن به تاييد كميسيون استعداديابي و تخصيص اراضي ملي و دولتي استان برسد. ثالثاً، از جنبه حقوقي و اجتماعي نيز مراتب به تاييد كارگروه ذيربط استاني برسد و فرد واجد شرايط شناخته شود. رابعاً، مطابق دستورالعمل ضوابط واگذاري اراضي ملي و دولتي موضوع مواد ۳۱ و ۳۲ آيين‎نامه اجرايي لايحه قانوني واگذاري و احياي اراضي مصوب ۳۱/۲/۱۳۵۹ شوراي انقلاب نيز مراتب به تاييد كميسيون واگذاري زمين استان نيز برسد و در مواردي كه طرح واجد خصيصه بهره‎برداري موضوع ماده ۳ قانون حفاظت و بهره‎برداري و با ماده ۳۱ قانون مذكور باشد از طريق مكانيزم اجرايي موضوع اين مواد قابليت واگذاري خواهد شد. بنابراين تمامي مراحل يادشده مبتني بر نصوص قانوني بوده و صرفاً تجميع ظرفيت‌هاي موجود قانوني براي حل امور بوده و تخلفي از قوانين صورت نخواهد گرفت. ۲ـ در خصوص ايراد مربوط به ذكر موارد خاص و استثنايي و يا جهات و مسايل فني، حقوقي و اجتماعي و اقتضاء مصلحت نيز لازم به ذكر است ايجاد اين گونه شبهات جاي تعجب است زيرا اين موارد در صدر بخشنامه صرفاً به منظور تشريح محدوده اجراي بخشنامه و تاكيد بر دقت نظر و حساسيت در اجراي بخشنامه و جلوگيري از سوء استفاده از آن و در نظر گرفتن كليه جهات فني، حقوقي و اجتماعي توسط كميسيون‌ها و كارگروه‎هاي ذيربط مي‎باشد و صرفاً باب سوء استفاده را مي‎بندد. ۳ـ استناد سازمان بازرسي كل كشور به ماده۳۴ اصلاحي قانون حفاظت و بهره‎برداري از جنگلها و مراتع كشور كه مقرر نموده ... از اراضي كه فاقد قابليت فني واگذاري مي‎باشند پس از انقضاء مدت قانون يادشده خلع‌يد مي‎گردد... نافي وظايف قانوني در باب واگذاري اراضي ملي و دولتي خلع‌يد شده كه مستعد بوده و قابليت فني واگذاري را دارد، نمي‎باشد. ۴ـ در ايراد بعدي سازمان آمده است... اينكه اراضي پس از تنظيم صورت جلسه خلع‌يد به متصرف واگذار گردد و هيچ اعلام جرم و شكايتي در محاكم مطرح نگردد فاقد وجاهت قانوني است... در پاسخ بايد گفت كه در قسمت اول بخشنامه يادشده اين گونه تصرفات به دو بخش تقسيم شده يك بخش آن در صورت تمكين متصرف به قبول مالكيت دولت و ملي بودن زمين بوده كه در اين صورت با اخذ خسارت قانوني و اجرت‌المثل ايام سنوات تصرف و واريز آن به حساب دولت و نيز خلع‌يد از عرصه، خواسته و هدف از طرح شكايت حاصل شده و ديگر تنظيم پرونده و ارسال به دادسرا تحصيل حاصل بوده و ضرورتي نخواهد داشت و با فرض طرح شكايت در دادسرا و دادگاه و حتي در صورتي كه حكم محكوميت نيز صادر گردد امكان اعمال ماده ۵۹ قانون حفاظت و بهره‎برداري وجود دارد كه به موجب آن رئيس سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور مي‎تواند براي يك بار پس از اخذ جريمه و خسارت وارده از تعقيب متهم صرف نظر نمايد. ۵ ـ ايراد بعدي سازمان بازرسي اين است كه ... به استناد ماده ۵۴ قانون
حفاظت و بهره‎برداري از جنگل‌ها و مراتع چون مامورين سازمان جنگل‌ها ضابط دادگستري مي‎باشند، بايستي اعلام جرم نمايند و شخصي كه اراضي ملي را تصرف نموده و به دولت خسارت وارد كرده از اعمال كيفر رها شود و اراضي نيز به وي واگذار گردد فاقد وجاهت قانوني است... در پاسخ به اين ايراد، ذكر اين نكته لازم است در هيچ يك از سطور بخشنامه مورد بحث، عدم اعلام جرم توسط ضابطين به مرجع قضايي مستفاد نمي‎گردد. بلكه منظور آن است كه پس از اخذ خسارت و اجرت‌المثل ايام تصرف با اعمال ماده ۵۹ موضوع اختيارات رئيس سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري كشور، صورت جلسه خلع‌يد نيز تنظيم گردد و سپس موضوع جهت اتخاذ تصميم براي واگذاري با رعايت دستورالعمل ضوابط و شرايط واگذاري در كميسيون مربوطه مطرح و اقدام قانوني به عمل آيد. لذا اين امر منافاتي با اقدام ضابطين دادگستري ندارد زيرا اعمال ماده ۵۹ پس از تنظيم پرونده و ارجاع به مقامات قضايي امكان‌پذير است. ۶ ـ ايراد ديگر سازمان مذكور اين است كه ... تكليف اعياني احداثي در عرصه ملي در محدوده روستاها براي امر مسكن را مشخص ننموده است و از اين حيث قابل تامل شناخته شده است... لذا به موجب قوانين و مقررات مربوطه، بنياد مسكن انقلاب اسلامي وظيفه تهيه و تصويب طرح‌هاي هادي روستاها را عهده‎دار مي‎باشد و به موجب قانون اصلاح بند۲ ماده ۸۴ قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت مصوب ۱۳۷۹ و همچنين برابر ماده ۴ قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب ۱۳۸۷ سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخيزداري نيز موظف است اراضي ملي و دولتي واقع در داخل محدوده و حريم روستاها را به صورت رايگان به بنياد مسكن انقلاب اسلامي منتقل نمايد. بنابراين اولاً اين سازمان مكلف به واگذاري اراضي به صورت رايگان به بنياد مسكن انقلاب اسلامي براي امر مسكن روستائيان مي‎باشد، ثانياً، در اين قسمت از بخشنامه نيز صراحتاً تاكيد شده در صورت عدم تصويب طرح هادي با احتساب خسارت وارده و اجرت‌المثل ايام سنوات تصرف و پس از واريز از سوي متصرف به حساب دولت مراتب جهت اقدامات قانوني بعدي به بنياد مسكن انقلاب اسلامي اعلام گردد. ثالثاً بنياد مسكن انقلاب اسلامي نيز در چارچوب ضوابط و مقررات قانوني مربوطه و به عنوان متولي امر موضوع را تعيين خواهد نمود. ۷ـ در خصوص ايراد بعدي ناظر به اينكه ... پس از صدور حكم هيچ مقام رسمي نمي‎تواند حكم دادگاه را تغيير دهد مگر به موجب قانون ... لازم به ذكر است در بخشنامه مذكور، اساساً بحث تغييرحكم دادگاه مطرح نبوده و نه تنها تغييرحكم دادگاه مصداق ندارد بلكه به اجراي حكم تاكيده شده و بر اين اساس، پس از اجراي حكم دادگاه و تحويل اراضي به اداره منابع طبيعي و در صورت ضبط اعياني با حكم دادگاه وظيفه ادارات منابع طبيعي حفاظت از عرصه است و بي‌شك در صورتي كه عرصه واجد شرايط قانوني واگذاري باشد، واگذاري آن طبق ضوابط و مقررات قانوني بلااشكال است والا واگذاري صورت نخواهد گرفت و يا به شخص واجد شرايط ديگري واگذار خواهد شد. ۸ ـ در اين بخشنامه بحث قضازدايي نيز در حدي كه هيچ پرونده‎اي به مرجع قضايي اعلام نگردد، اصولا مطرح نبوده بلكه موافق با قوانين و مقررات آمره و پس از طي تشريفات مقرر قانوني عرصه تصرف شده پس از وصول خسارات وارده و اجرت‌المثل ايام تصرف و خلع‌يد در اختيار دولت قرار مي‎گيرد كه با مكانيزم واگذاري مي‎توان آن را تعيين‌تكليف نمود. عليهذا با عنايت به اينكه بخشنامه مذكور ابزار مناسبي جهت مديريت صحيح بر منابع طبيعي بوده وموافق قوانين و مقررات تنظيم گرديده امعان نظر و بذل عنايت قضات محترم هيات عمومي مورد استدعاست.
هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علي‎البدل شعب ديوان تشكيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اكثريت آراء بـه شرح آتي مبادرت بـه صدور راي مي‎نمايد.

راي هيات عمومي

نظر به اينكه وزارت جهاد كشاورزي (سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري) مطابق ماده ۵۵ قانون حفاظت از جنگلها و مراتع مكلف به جلوگيري از تصرف عدواني اراضي جنگلي و در صورت تصرف عدواني موظف به طرح شكايت جهت تعقيب و مجازات و خلع‌يد از متصرف مي‎باشد و اختيارات مصرح در مواد ۳۰ و ۳۴ قانون حفاظت از جنگلها و مراتع و مواد ۳۱ و ۳۲ از آيين‎نامه اجرائي لايحه قانوني اصلاح لايحه قانوني واگذاري و احياء اراضي در حكومت جمهوري اسلامي ايران، ناظر به واگذاري اراضي در صورت تقاضا و ارائه طرح و تصويب آن توسط كميسيون مندرج در تبصره ماده ۳۲ مي‎باشد. لذا نامه محرمانه شماره۴۷۹۰/۰۲۰/م مورخ۵/۱۲/۱۳۸۶ وزير جهاد كشاورزي به عنوان رئيس سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري كشور مبني بر واگذاري اراضي خلع‌يد شده به متصرفين عدواني به جهات و مسائل فني، حقوقي و اجتماعي و چنانچه مصلحت امر اقتضاء نمايد، خلاف قوانين و مقررات مارالذكر و خارج از حدود اختيارات مي‎باشد و به استناد بند يك ماده ۱۹، ماده ۲۰ و ماده ۴۲ قانون ديوان عدالت اداري از تاريخ صدور (۵/۱۲/۱۳۸۶) ابطال مي‎گردد.

رئيس هيات عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري