هـيـئـت عـمـومـي ديوان عدالت اداري در 30 فروردين 1389 با حضور حجت‌الاسلام‌و‌المسلمين مـحـمدجعفر منتظري، رئيس ديوان عدالت اداري تشکيل شد و در بررسي پرونده کلاسه 11/89 موضوع تعارض آراي صادره از شعبه 28 ديوان، پس از بحث و بــررســي، دادنـامـه شـمـاره 1181 مـورخ 20 مـرداد 1387،مبني بر اين که صلاحيت ديوان در رسيدگي به شکايات مردم عليه واحد هاي دولتي است، صحيح تشخيص داد.
شاکي در دادخواست تقديمي اعلام داشته است: شعبه 28 ديوان عدالت اداري درخصوص موضوع واحد از قوانين راجعه، استنباط مغاير داشته که اين امر سبب تعارض در آراي اصداري به شرح زير شده است:
1- حسين- الف با طرح دعوا به طرفيت شهرداري شيراز به خواسته ابطال پروانه ساختماني و عدم برخورد با تخلف پيشروي غيرفني در شعبه 28 ديوان تحت پرونده کلاسه 1273، تقاضاي رسيدگي مي‌کند. شعبه مذکور طي دادنامه شماره 3364 مورخ 21 اسفند 1387 با اين استدلال که ابطال پروانه ساختمان بايد به طرفيت مالک ساختمان و همچنين مرجع صادرکننده آن (شهرداري) مطرح گردد، قرار رد شکايت شاکي را صادر و اعلام مي‌نمايد.
2- سيدجواد- و با طرح دعوا به طرفيت شهرداري شيراز و فرح- م به خواسته ابطال مجوز تغيير کاربري شماره 23/7361 صادره از شهرداري تحت پرونده کلاسه 85/1788 در شعبه 28 ديوان تقاضاي رسيدگي مي‌نمايد که شعبه مذکور طي دادنامه شماره 1181 مورخ 20 مرداد 1385 حکم به ابطال مجوز تغيير کاربري مذکور نسبت به خوانده رديف اول (شهرداري) صادر و اعلام مي‌نمايد؛ اما درخصوص شکايت شاکي عليه خوانده دوم (فرح- م) بدين استدلال که مطابق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري، صـلاحـيت ديوان در رسيدگي به شکايات مردم عليه واحدهاي دولتي احصا گرديده است، موضوع را قابل استماع ندانسته است، از‌اين‌رو قرار رد شکايت شاکي را صادر و اعلام مي‌نمايد.
بنابراين، با توجه به مغايرت موجود در آراي اصداري مذکور مبني بر لزوم يا عدم لزوم طرح دعوا ابطال مجوز صادره از شهرداري به طرفيت مالک يا مرجع صادرکننده يا هر دو دستور فرماييد، موضوع در هيئت عمومي ديوان مطرح تا نسبت به اتخاذ رويه واحد اقدام گردد.
شعبه 28 ديوان عدالت اداري در 20 مرداد 1387 در دادنامه 1181 درخصوص تقاضاي ابطال مجوز شماره 23/7361 مورخ 6 اسفند 1382 چنين رأي صادر کرده اســت: درخـصــوص دادخــواســت زهـرا- ک بـه وکـالـت سيدجواد- و به طرفيت شهرداري منطقه دو شيراز و فرح- م داير بر ابطال مجوز شماره 23/7361 مورخ 6 اسفند 1382 شعبه اولاً، ذي‌نفع بودن شاکي به عنوان مالک احراز واحدهاي آپارتمان‌هايي که شهرداري براي مالک طبقه تحتاني مجوز تبديل واحد مسکوني به تجاري صادر نموده، در فرض ورود يا عدم ورود هرگونه خسارت احتمالي محرز بوده و طبق قانون شهرداري‌ها، ذي‌نفع حق اعتراض به تصميمات اتخاذشده درحالي که موجب اضرار به وي باشد را داشته و شکايت وي قابليت استماع دارد. ثانياً، شـهرداري در لايحه دفاعيه اشاره نموده که در طرح ساختاري راهبردي شهر شيراز صدور مجوز تجاري در محور موردنظر تجويز گرديده است و به همين علت شهرداري با تبديل واحد مسکوني طبقه تحتاني به تجاري موافقت کرده است. از آنجايي که کاربري املاک در طرح تفصيلي مشخص شده و شهرداري مکلف به اجراي مفاد طرح تفصيلي مصوب بوده که هرگونه تغيير در آن بايد به تصويب مراجع ذي‌صلاح برسد و استناد به طرح ساختاري راهـبـردي بـراي تـغـيـير کاربري املاک به‌خصوص در ساختمان‌هايي که داراي واحدهاي متعدد با مالکان مختلف مي‌باشد، صحيح نبوده، هرگونه تغيير کاربري ملک منوط به موافقت تمامي مالکان واحدهاي آپارتماني مي‌باشد. نظر به مراتب معنونه شکايت مطرح شده را وارد تشخيص داده و حـکم به ابطال مجوز تغيير کاربري به شماره 23/7361 مورخ 6 اسفند 1382 صادر و اعلام مي‌گردد. ضـمـنـاً شاکي عليه فرح-م به لحاظ اين‌که طبق ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري صلاحيت ديوان در رسيدگي به شکايات مـردم عـلـيـه واحـدهـاي دولـتي احصا گرديده، قابل استماع نبوده و قرار رد شکايت صادر و اعلام مـي‌شـود. رأي صـادره قـطـعـي اسـت.شعبه 28 ديوان عدالت اداري در 21 اسفند 1387 در دادنـــــــــــــــامـــــــــــــــه 3364-3363 درخـصـــوص تــقـــاضــاي ابـطــال پروانه ساختماني و عدم برخورد با تخلف پيشروي غير‌فني چـنـين رأي صادر نموده است: درخصوص دادخواست محسن- ر به وکالت از حسين- الف به طرفيت شهرداري منطقه 4 شيراز به خواسته ابطال پروانه ساختماني و عدم برخورد با تخلف پيشروي غيرفني به شرح متن دادخواست با توجه به محتويات پرونده و مداقه در لايحه دفاعيه اداره خوانده که تحت شماره 3227 مورخ 15 بهمن 1387 و 2011 مورخ 22 مهر 1386 به ثبت دفتر لـوايـح رسـيـده، نـظر به اين‌که اساساً ابطال پروانه ساختماني بايد به طرفيت مالک ساختمان و همچنين مرجع صادرکننده آن (شـهرداري) مطرح گردد و تا زماني که پروانه ساختماني مورد نــظـــر شـــاکــي تــوســط مــراجــع ذي‌صلاح ابطال نشود، تخريب پيش‌آمدگي ساختمان احداث‌شده فاقد وجاهت قانوني است، نظريه شماره 420/7 مورخ 24 فروردين 1361 اداره کل حقوقي قوه قضاييه نيز بر اين امر تصريح نموده است. بنابراين، در وضعيت فعلي شکايت معنونه قابليت استماع نداشته و قرار رد آن صادر و اعـلام مـي‌گـردد. رأي صـادره قـطـعـي اسـت.در جريان رسيدگي به اين پرونده، اعضاي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به بحث و تبادل‌نظر پرداختند.
تعارض در دو جهت مطرح است
حجت‌الاسلام والمسلمين جباري، رئيس شعبه 28 ديوان عدالت اداري در اين رابطه گفت: در اين دو پرونده دو نفر از تصميم‌هاي شهرداري شکايت کرده‌اند. يکي، همسايه مـجـتـمـع آپـارتـمـان و ديـگري، از مالکان اين مجتمع؛ اما تصميم‌هايي کـه شـهـرداري گرفته، مربوط به شاکيان نبوده است.
جباري افزود: يکي از شاکيان تنها شهرداري را در دادنامه اول طرف شکايت قرار داده و مالک طـــرف شــکـــايـــت نـمــي‌بــاشــد؛ در صورتي که شاکي دوم علاوه بر شـهـرداري صـاحـب مجوز را نيز مورد شکايت قرار داده است.
وي با بيان اين‌که در دادنامه اول با اين استدلال که مالک پروانه ساختمان طرف شکايت قرار نگرفته، قرار عدم استماع صادر شده است، گفت: اين در حالي است که در پرونده دوم شکايت پذيرفته و حکم به ورود شکايت داده‌ شده؛ اما درخصوص شکايت مطرح عليه شخص، دعواي مذکور رد شده است. بنابراين از دو جهت تعارض مطرح است؛ چراکه يکي از شعب شکايت شاکي را قابل پذيرش دانسته و ديگري غيرقابل پذيرش تشخيص داده است.
جباري ادامه داد: در دادنامه اول اعلام شده که چون از مالک ساختمان شکايتي به عمل نيامده، آن شکايت رد مي‌شود و دعوا غير قابل استماع است؛ اما در دادنامه دوم باوجود اين که مالک ساختمان طرف شکايت قرار گرفته، تصريح شده است که حق شکايت عليه او را نداشته‌ايد. بنابراين تعارض از دو جهت مشخص است.
طبق قانون ديوان دادخواست بايد عليه دولت و مؤسسات دولتي ارائه شود
سبزواري، رئيس شعبه 10 ديوان عدالت اداري اظهار داشت: دادگاه در رأي 21 اسفند 1387 شکايت را پذيرفته و اعلام داشته است که بايد دادخواست عليه اشخاص حقوقي ارائه شود؛ يعني متضامناً پذيرفته است برعکس رأي که در 21 مرداد 1388 صادر شده است. بنابراين تعارض محقق است.
سبزواري افزود: مطابق اصل 170 قانون اساسي و ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري دادخواست بايد عليه دولت و مؤسسات دولتي ارائه شود؛ اما از مواد مختلف قانون ديوان عدالت استنباط مي‌شود که از اين قاعده عدول شده است.
وي با اشاره به ماده 29 قانون ديوان عدالت اداري گفت: براساس اين ماده مقررات مربوط به ورود ثالث، جلب ثالث، اعتراض ثالث و استماع شهادت شهود در ديوان عدالت اداري مطابق قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب است.
وي گفت: طبق ماده 29 قانون ديوان مشکلي در اين باره وجود ندارد و حتي دولت مي‌تواند به‌عنوان شاکي شکايت کند.
رئيس شعبه 10 ديوان عدالت اداري در ادامه خاطرنشان کرد: تمام قوانين عالم براي اجراي عدالت تدوين و پيش‌بيني شده‌اند. دادرسي عادلانه از اصول اوليه قانون‌نويسي، احقاق حق و اجراي حق است.
سبزواري گفت: بايد از اطلاق قانون اساسي و ماده 18 قانون ديوان منصرف شويم و اجازه دهيم اگر شخصي در اين قضيه متضرر شد، همراه با دولت طرف دعوا قرار گيرد و بتوانيم شکايت را استماع کنيم.
در آراي مورد بحث تعارض محقق است
طاهري، مستشار شعبه اول تشخيص ديوان عدالت اداري گفت: در آراي مورد بحث تعارض محقق است. در دادنامه اول دادگاه رسيدگي‌کننده با اين استدلال که اساساً تقاضاي ابطال پروانه ساختماني بايد به طرفيت مالک ساختمان و همچنين مرجع صادرکننده مطرح شود، دعواي مذکور را قابل استماع ندانسته و قرار رد صادر کرده است؛ چراکه شخص مالک طرف دعوا قرار نگرفته است.
طاهري افزود: اما استناد دادگاه در دادنامه دوم دقيقاً مخالف اين موضوع است و شکايت شاکي عليه مالک ساختمان را به لحاظ اين که طبق ماده 13 قانون ديوان، دايره صلاحيت ديوان رسيدگي به شکايت مردم از واحدهاي دولتي است، قابل استماع ندانسته و قرار رد شکايت را صادر کرده است. بنابراين در يک دادنامه به لحاظ آن که شاکي از يک شخص حقيقي شکايت کرده، آن را رد نموده و در دادنامه ديگر از آنجا که شخص حقيقي را طرف شکايت قرار نداده، دعواي مطرح را قابل استماع ندانسته است. ازاين‌رو دو دادنامه با يکديگر مغاير هستند.
وي تصريح کرد: اين قسمت استدلال رأي اول ايراد دارد: <تا زماني که پروانه ساختماني موردنظر شاکي توسط مراجع ذي‌صلاح ابطال نشود، تخريب پيش‌آمدگي ساختمان احداث‌شده فاقد وجاهت قانوني است.> گاهي موارد پروانه احداث صادر شده، منتها تخريبي که حکم مي‌دهيم، خلاف همان پروانه صادره است و مطابق مقررات و مجوز مربوط نيست. به‌علاوه اگر در اجراي پروانه‌ها قائل به اين شويم که مجوزها طبق قانون صادر مي‌شود، حق مکتسب براي مالک ايجاد مي‌گردد.
طاهري گفت: در مورد بحث ثالث؛ يعني در جايي که مالک اصلي طرف دعوا قرار نمي‌گيرد، مالک يا شخصي که از اين رأي متضرر مي‌شود، مي‌تواند تحت عنوان ورود ثالث به پرونده وارد شود يا اگر رأي صادر شده بود، به‌عنوان اعتراض ثالث وارد شود و حق خود را استيفا نمايد.
مستشار شعبه اول تشخيص ديوان عدالت اداري يادآور شد: اگر بپذيريم که در يک شعبه و توسط قضات واحد مي‌تواند تعارضي محقق شود، رأي دوم که احصا کرده و در دو قسمت رأي صادر شده صحيح به نظر مي‌رسد.
درنتيجه نشست هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با حضور روِسا و مستشاران و دادرسان علي‌البدل شعب ديوان تشکيل و پس از بحث و بررسي و انجام مشاوره با اکثريت آرا دادنامه 1181 مورخ 20 مرداد 1387 صادره از شعبه 28 ديوان را صحيح تشخيص دادند.