چکيده: پس از تصويب قانون ديوان عدالت اداري، در تاريخ 9 خرداد 1385 و لازم‌الاجرا شدن آن افق جديدي درخصوص بعضي از مسائل حقوقي گشوده شد که در نوع خود بديع و منحصر به فرد بوده است؛ حتي گاهي فاقد پيشينه تاريخي در مجالس قانون‌گذاري ايران بوده است و يکي از شاخص‌ترين موارد مذکور، ماده 44 قانون ديوان عدالت اداري است که بيان‌کننده صدور رأي وحدت رويه درخصوص آراي مشابه مي‌باشد.  ‌

واژگان کليدي

ديوان عدالت اداري، آراي وحدت رويه قضايي،در موارد تناقض آرا، تشابه آرا، اثرات اجرايي، شيوه عملي، اعتبار قانوني

پيش از ورود به موضوع اعلامي لازم است اشاره‌اي مختصر به تاريخچه و مباني قانوني صدور رأي وحدت رويه قضايي در مراجع عالي؛ يعني ديوان عالي کشور و ديوان عدالت اداري داشته باشيم.

بخش اول- ديوان عالي کشور:

اولين قانون مصوب درخصوص مجوز و نحوه صدور رأي وحدت رويه قضايي، ماده واحده قانون وحدت رويه قضايي مصوب 7 تيرماه 1328 به شرح زير مي‌باشد:

ماده واحده: <هر گاه در شعب ديوان عالي کشور نسبت به موارد مشابه رويه‌هاي مختلفي اتخاذ شده باشد، به تقاضاي وزير دادگستري يا رئيس ديوان مزبور و يا دادستان کل هيئت عمومي ديوان عالي کشور که در اين مورد لااقل با حضور سه‌چهارم  از روِسا و مستشاران ديوان مزبور تشکيل مي‌يابد، موضوع مختلف‌فيه را بررسي کرده و نسبت به آن اتخاذ نظر مي‌نمايند. در اين صورت نظر اکثريت هيئت مزبور براي شعب ديوان عالي و ساير دادگاه‌ها درباره موارد مشابه لازم‌الاتباع است و جز به موجب نظر هيئت عمومي يا قانون قابل تغيير نخواهد بود.>

پس از پيروزي انقلاب اسلامي و اصلاحات حاصله در قوانين موضوع مذکور در مواد 270 و 271 قانون آيين دادرسي کيفري در امور دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب مصوب 1378 تغييراتي پيش بيني گرديد.

ماده 27:< ‌هر گاه در شعب ديوان عالي کشور و يا هر يک از دادگاه‌ها نسبت به موارد مشابه اعم از حقوقي و کيفري و امور حسبي با استنباط از قوانين، آراي مختلفي صادر شود، رئيس ديوان عالي کشور يا دادستان کل کشور به هر طريقي که آگاه شوند، مکلفند نظر هيئت عمومي ديـوان عـالي کشور را به منظور ايجاد وحدت رويه درخواست کنند. همچنين هر يک از قضات شعب ديوان عالي کشور يا دادگاه‌ها مي‌توانند با ذکر دلايل از طريق رئيس ديوان عالي کشور يا دادستان کل کشور نظر هيئت عـمـومـي را درخصوص موضوع کسب کنند. هيئت عمومي ديوان عالي کشور به رياست ديوان عالي يا معاون وي و با حضور دادستان کل کشور يا نماينده او و حداقل سه چهارم روِسا، مستشاران و اعضاي معاون تمامي شعب تشکيل مي‌شود تا موضوع مورد اختلاف را بررسي و نسبت به آن اتخاذ تصميم نمايند. رأي اکثريت که مطابق موازين شرعي باشد، ملاک عمل خواهد بود. آراي هيئت عمومي نسبت به احکام قطعي بي‌اثر است؛ ولي درباره موارد مشابه تبعيت از آن براي شعب ديوان عالي کشور و دادگاه‌ها لازم مي‌باشد.>

ماده 271 آراي هيئت عمومي ديوان عالي کشور قابل تجديدنظر نبوده و فقط به موجب قانون بي‌اثر مي‌باشد.

بخش دوم- ديوان عدالت اداري:

پيش از پيروزي انقلاب اسلامي مرجعي تحت عنوان ديوان عدالت اداري وجود نداشته است؛اما شورايي به عنوان شوراي دولتي به موجب قانون راجع به شوراي دولتي مصوب 7 ارديبهشت 1339 پيش بيني گرديد که قرار بوده وظايف ديوان عدالت اداري فعلي با شرايط خاص خود را به عهده داشته باشد.

شايان ذکر است؛ قانون مذکور هرگز به مرحله اجرا گذاشته نشد.

 ‌صدور رأي وحدت رويه در ماده 28 قانون مذکور به شرح زير پيش بيني شده بود: ماده 28: <هر گاه در شعب شوراي دولتي نسبت به موارد مشابه رويه‌هاي مختلفي اتخاذ شده باشد، به تقاضاي رئيس کل شورا هيئت عمومي شورا که حداقل با حضور سه‌چهارم از روِسا و مستشاران شورا تشکيل مي‌يابد، موضوع مختلف‌فيه را بررسي کرده و نسبت به آن اتخاذ نظر مي‌نمايد. در اين صورت نظر اکثريت اعضا نظريه شوراي دولتي بوده و براي شعب شورا در موارد مـشـابـه لازم‌الاتـباع است و جز به مـوجـب نـظـر هيئت عمومي يا قـانـون قـابـل تغيير نخواهد بود.>

پـس از پيروزي انقلاب اسلامي و تدوين قانون اساسي در اجراي اصل 173 قانون اساسي، قانون ديــــــوان عــــــدالــــــت اداري در تـــــاريـــــخ 4 بهمن‌ماه1360 تصويب گرديد که ضمن نسخ قانون راجع به شوراي دولتي در ماده 20، نحوه صدور رأي وحدت رويه را به شرح زير اعلام نمود:

ماده20: ‌<هر گاه در موارد مشابه آراي متناقض از يک يا چند شعبه ديوان صادر شود، رئيس کل مکلف است به محض اطلاع، موضوع را در هيئت عمومي مطرح نمايد. براي تشکيل هيئت عمومي حضور حداقل سه چهارم روِساي شعب لازم است و رأي اکثريت هيئت عمومي براي شعب ديوان و ساير مراجع مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است.>

 ‌با توجه به اين که قانون مذکور در سال 1385 به موجب قانون ديوان عدالت اداري مصوب25 آذرماه 1385منسوخ گرديد، موضوع صدور رأي وحدت رويه در ديوان عدالت با تحولي شگرف مواجه شد که اين مهم در ماده 19 قانون ديوان عدالت اداري به شرح زير بيان شده است:

 ‌ماده 19: <حدود صلاحيت و اختيارات هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شرح زير است:

1.....-

2- صدور رأي وحدت رويه در مورد آراي متناقض صادر شده از شعب ديوان

3- صدور رأي وحدت رويه در صورتي که نسبت به موضوع واحد آراي مشابه متعدد صادر شده باشد.>

تحول مذکور که يکي از وجوه تمايز اخير‌التصويب با قوانين سابق و قوانين حاکم بر هيئت عمومي ديوان عالي کشور مي‌باشد، بند 3 ماده 19 قانون درخصوص صدور رأي وحدت رويه نسبت به موضوع واحد پس از صدور آراي مـشـابـه و مـتـعـدد مـي‌بـاشـد کـه بـرخـلاف رويه قانون‌گذاري در تاريخ وضع قوانين مربوط بوده و هيچ گونه سابقه تاريخي در حقوق ايران ندارد. شيوه و طريق اجراي وظيفه مذکور توسط هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در موارد مذکور به ترتيب در مواد 43 و 44 قانون پيش بيني گرديده است.

 ‌ماده 43: ‌<هر گاه در موارد مشابه آراي متناقض از يک يا چند شعبه ديوان صادر شود، رئـيـس ديـوان مـوظـف است به محض اطلاع، موضوع را در هيئت عمومي ديوان مطرح نمايد و هيئت پس از بــررسـي و احـراز تـعـارض نـسـبـت به صدور رأي اقدام مي‌کند. اين رأي براي شعب ديوان و ساير مراجع اداري مربوط در موارد مـشـابـه لازم‌الاتـباع است. اثر رأي مذکور نسبت به آينده است و موجب نـقـض آراي سـابـق نـمـي‌شـود؛امـا در مـورد احکامي که در هيئت عمومي مطرح و غير صحيح تشخيص داده مي‌شود، ذي‌نفع ظرف يک ماه از تاريخ درج رأي در روزنامه رسمي حق تجديدنظر خواهي در شعب تشخيص را دارد و شعبه تشخيص موظف به رسيدگي و صدور رأي طبق رأي مزبور است. مفاد اين ماده در مورد آرايي که از نظر فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع تشخيص داده مي‌شود، مجري خواهد بود.>

ماده قانوني مذکور در قياس با مواد قانوني سابق داراي نکات جديد بديعي است که پرسش‌ها و ابهامات ديگري را فراروي قرار داده است و در فرصت مناسب پيرامون آنها مطالبي بيان خواهد گرديد.

اما موضوع مهم، ماده 44 قانون ديوان عدالت اداري است که در نوع خود از نکات بديع و قانون حاضر مي‌باشد.

 ‌ماده44: ‌<هر گاه در موضوع واحدي حداقل 5 رأي مشابه از شعب مختلف ديوان صادر شده باشد، با نظر رئيس ديوان موضوع در هيئت عمومي مطرح و رأي وحدت رويه صادر مي‌شود. اين رأي براي شعب ديوان و اشخاص حقيقي و حقوقي ذي‌ربط لازم‌الاتباع است.

تبصره- پس از صدور رأي وحدت رويه، رسيدگي به شکايت موضوع اين ماده در شعب ديوان به صورت خارج از نوبت و بدون نياز به تبادل لوايح انجام مي‌گيرد.> با عنايت به بديع بودن ماده مذکور و فاقد سابقه بودن آن بديهي است که مسائل متعدد را در عمل به دنبال خواهد داشت.

 ‌ از جمله نکات قابل توجه و پرسش‌هايي که بايد پاسخ آن داده شود، از قرار زير است:

1-آيا طرح موضوع در هيئت عمومي از وظايف قانوني رئيس ديوان و امري الزامي است يا اختياري؟ آيا افراد و مراجع ديگر نيز در اين زمينه تکليفي دارند؟

2-آيا تشخيص تشابه آرا از اختيارات رئيس ديوان مي‌باشد يا از اختيارات هيئت عمومي؟

3-منظور از عبارت ...( حداقل5 رأي مشابه از شعب مختلف ...) چه تعداد رأي و چند شعبه است؟

4-پس از طرح موضوع در هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، شيوه عمل هيئت عمومي و اختيارات هيئت عمومي تا چه حدود و ميزان است؟

5-اثر اجرايي و تبعات قانوني تصميم هيئت عمومي ديوان عدالت اداري پس از طرح موضوع، اکنون به فراخور پرسش‌هاي مطرح شده به ترتيب مطالبي بيان مي‌گردد.

گفتار اول- آنچه که از ظاهر و سياق ماده استنباط مي‌گردد، عدم الزام و تکليف رئيس ديوان در طرح موضوع در هيئت عمومي است؛ زيرا قانون‌گذار در مقام بيان بوده و در صورت داشتن چنين قصدي همانند ماده قبل آن را اعلام مي‌نمود؛ اما نکته‌اي که لازم است به آن توجه شود اين که آيا عدم الزام قبل از احراز تشابه آرا در موضوع واحد است يا بعد از احراز تشابه آرا؟ آيا اصولاً احراز تشابه آرا از وظايف رئيس ديوان است يا وظايف هيئت عمومي؟ به عبارت ديگر منظور از ذکر عبارت ...( با نظر رئيس ديوان...) کسب مجوز طرح موضوع و تنفيذ اعلام تشابه جهت طرح در هيئت عمومي است يا خير؟