مقدمه
در مكتب «سود انگارانه» اقتصاد بازاراست كه اكوسيستم هاي كشاورزي را شديداً تحت تاثير خود قرار مي دهد.به همين سبب مالكين وصاحبان اراضي مستعد كشاورزي وباغي معمولاً با انگيزهاي اقتصادي قوي به دنبال تغيير كاربري واستفاده از ساير«كاربريهاي رقيب» براي چنين فضاهايي هستند.شور بختانه اينكه غالب اين اراضي مستعد در نواحي قرار دارند كه معمولاً فضاهاي مسكوني وشهري در بستر آنها شكل گرفته و توسعه يافته اند. حفظ كاربري به د نبال قاعده مند كردن استفاد نابجا از ساير كاربريهاي رقيب ومنطقي كردن نحوه تخصيص اراضي زراعي وباغي مي باشد.در ساليان اخيربدليل افزايش روزافزون جمعيت و گسترش شهر نشيني و تحت فشار توسعه وگسترش فضاهاي شهري وصنعتي, فضاهاي سبز بويژه اراضي جنگلي، زراعي و باغي اطراف شهرها به شدت در معرض تخريب و تبديل قرار گرفته است؛ و آمارها حکايت از گسترش بي رويه تخريب اين فضا ها دارند بطوريكه هم اکنون در ايران با مقايسه اطلاعات موجود در عکس هاي هوايي آمارها نمايانگر آهنگ سريع تغيير کاربري اراضي اراضي زراعي وباغي در حواشي کلانشهرهاي کشور است. بطوريکه از سال 1334 تاکنون مساحت اراضي تغيير کاربري يافته صرفاًدر اطراف هفت کلانشهر کشور(تهران، اصفهان، کرج، مشهد، اهواز، شيراز و تبريز 166/570 هکتار از اراضي مرغوب زراعي وباغي تخمين زده مي شود.(ملكوتي,20:1383) متاًسفانه سير سعودي اين امر در ساليان اخير بگونه اي است كه عليرغم تصويب قانون حفظ كاربري اراضي زراعي وباغها درسال 1374 تاكنون بيش از 140 هزار هكتار از اراضي كشاورزي از گردونه توليد خارج شده (سالي 20 هزار هكتار) و تغيير كاربري داده اند واين در حالي است كه ايران 7/18 ميليون هكتار زمين زراعي و باغي دارد و با سياست هاي كنوني دولت احتمال اين كه به مساحت آن ها اضافه شود بسيار بعيد است. به همين دليل روند تغيير كاربري زمين هاي كشاورزي كشور بسيار نگران كننده است.(مطهري,6:1385)
لذا صيانت از اين فضاهاي و جلوگيري از تبديل آنها به فضاهاي مسکوني،ويلاها، جاده ها تأسيسات صنعتي و غيره در کنار حفظ توان اکولوژيکي و توليدي آنها وهمچنين مديريت پايدار اراضي زراعي وباغي روز به روز مشكل تر شده و تغيير کاربري آنها عليرغم احتياج شهرها و روستاها به فضاهاي سبز بويژه در اطراف کلان شهرهاي كشور بصورت انفجاري مستمر در حال وقوع است. اين جريان علاوه بر مشكلات زيست- محيطي متعدد نظير از بين رفتن خاکهاي حاصلخيز، پوشش گياهي، و از بين رفتن گونه هاي جانوري و گياهي اين مناطق آثار اجتماعي وا قتصادي متعددي از قبيل حاشيه نشيني، وابستگي غذايي، کاهش توليد محصولات باغي و سوداگري زمين هاي کشاورزي و زمينه ساز گسترش پديده زمين خواري شده است. (هاشمي,12:1383)در اين راستا قانون گذاران در سرتاسر جهان جهت حمايت و حفاظت از اين فضاها و درمسيرتوسعه پايدار دست به تدوين و توسعه قواعد و قوانيني زده اند تا از تخريب بي رويه آنها جلوگيري نمايند.بزه تغيير كاربري اراضي زراعي وباغي موضوع قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها مصوب 31/3/1374 با الحاقات و اصلاحات مورخ1/8/1385 مجلس شوراي اسلامي دراين راستا پيش بيني شده است.نوشتار حاضر به بررسي انتقادي خطوط كلي سياست كيفري حاكم بر حفظ كاربري اراضي زراعي و باغها در پرتو تحولات اخير حقوق كيفري كشاورزي ايران پرداخته است.
ا- رژيم حقوقي حفاظت از اراضي زراعي باغي
الف- پيشينه حفاظت
پيشينه حفاظت از باغها و اراضي کشاورزي به قانون اصلاحات ارضي مصوب 1340 بر مي گردد که در تبصره 2 ماده 19 آن جلوگيري از تفکيک وتجزيه اراضي نسقي موضوع قانون اصلاحات ارضي مورد تاکيد قرار گرفته بود.بعداً نخستين قانوني که با نگاه ويژه به امر حفاظت از اراضي باغي و زراعي پرداخت قانون گسترش قطبهاي کشاورزي مصوب 14/6/1354 بود. اين قانون براي نخستين بار تغيير کاربري اراضي کشاورزي را ممنوع اعلام نمود. مطابق ماده 2 اين قانون: «تفکيک و تقسيم اراضي کشاورزي که قبل ازتهيه طرح هاي جامع بهره وري از سرزمين شامل کليه اراضي اعم از داير و باير خارج از محدوده قانوني شهري باشد به قطعات کوچکتر از 20 هکتار و همچنين تبديل نوع استفاده از اراضي کشاورزي محدوده قطبها جز آنچه که در طرح جامع مربوطه ذکر شده به غير کشاورزي ممنوع است» ضمانت اجراي عدم رعايت مقررات اين قانون نيز در قسمت اخير ماده 12 و با توجه به ماده 13 مشخص گرديده بود که شامل موارد ذيل مي گرديد:
1- خلع يد:مطابق بخشي از ماده 12 قانون فوق«... وزارت کشاورزي و منابع طبيعي مکلف است در صورت تبديل نوع استفاده يا بدون استفاده نگه داشتن اراضي در قطبها بدون تحصيل مجوز نسبت به خلع يد از متخلف با رعايت ماده 13 اقدام نمايد» پس از صدور حکم خلع يد نسبت به اين اراضي، واگذاري آنها به صورت اجاره دراز مدت به اشخاص و موسسات مجاور يا غيرمجاور پيش بيني شده بود.
2- جلوگيري از تبديل: از مزيتهاي ديگر اين قانون توجه به اقدامات پيشگيرانه بود و ضمانت اجراي ديگري که پيش بيني گرديده بود جلوگيري از اقداماتي که منجر به تغيير کاربري و نوع بهره برداري مي شود مي باشد مطابق ماده 13 اين قانون «وزارت کشاورزي و منابع طبيعي مجاز است بوسيله گارد منابع طبيعي يا ساير مأمورين نيروي انتظامي از اقدامات تبديل نوع بهره برداري از زمين از کشاورزي بغير کشاورزي موضوع ماده 12 اين قانون جلوگيري بعمل آورد».
3- قلع و امحاي مستحدثات:مطابق بند اخير ماده 13 همين قانون «گارد منابع طبيعي»وساير مأمورين انتظامي مکلف بودند علاوه بر جلوگيري نسبت به قلع و امحاي مستحدثاتي که به اين ترتيب بوجود مي آيند و به تشخيص وزير کشاورزي و منابع طبيعي مخل به اجراي طرح جامع کشاورزي مي باشد اقدام کنند. مأمورين انتظامي نيز مکلف بودند طبق درخواست کتبي مأمورين کشاورزي اقدام نمايند
با اين وجود اين قانون در موارد ضروري نيز اجازه تغيير کاربري مي داد، از مهمترين مستثنيات اين قانون عبارت بودند از:
- ايجاد منازل مسکوني و مستحدثات زراعي در حد معقول و متعارف(بند اخير ماده 12)
- اراضي مورد نياز خدمات عمومي و زيربنايي و عمراني دولت با اجازۀ وزارت(کشاورزي و منابع طبيعي (تبصره 1 ماده 12)
- اراضي واقع در خارج از حريم درياي خزر تا عرض 500 متر از انتهاي حريم(تبصرۀ 5 ماده 12)
- اراضي موضوع قانون حفظ و گسترش فضاهاي سبز و جلوگيري از قطع بي رويه درختان(تبصره 5 ماده 12)
در قوانين مصوب بعد از انقلاب نيز باتوجه به افزايش جمعيت وگسترش شهرها بسوي اراضي زراعي وباغي به اين مسئله در قوانين ومقررات ويژه خود توجه گرديد. ازجمله: مي توان به لايحه قانوني مجازات اخلال در امر كشاورزي مصوب 9 آذر ماه 1358 وهمچنين ماده 10 آيين نامه اجرايي قانون کشت مصوب 29/11/1365 (مبني بر جلوگيري از تغيير کاربري وتفکيک اراضي واگذاري) و ماده 110 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت كه بموجب آن وزارت کشاورزي موظف گرديد تا اراضي واگذاري را با قيد حفظ کاربري اراضي کشاورزي واگذار نمايد.
ب- «حفظ کاربري اراضي زراعي وباغي» هدف اصلي سياست كيفري
حفظ کاربري اراضي زراعي وباغي دربرابرتخريب وتبديل مهمترين هدف سياست كيفري جمهوري اسلامي ايران در اين زمينه است.با اينحال در قانون وآيين نامه حفظ كاربري تعريف نشده است اين اصطلاح دقيقاًدر نقطه مقابل تغيير کاربري قرار مي گيرد. لذا مي توان گفت که حفظ کاربري عبارت است از «مجموعه اقدامات حفاظتي، تکنيکي وحقوقي پيشگيرانه وپيگيرانه است که در جهت جلوگيري از تبديل،تخريب وناتوانمند کردن نوع استفاده از زمين زراعي وتداوم بهره وري آنها اتخاذ مي گردد.»( مشهدي:1386) در اين تعريف رويکرد حفاظتي واجد اهميت ويژه اي است در اصطلاح حقوقي در فرآيند حفاظت از فضاهاي سبز«حفظ کاربري» پيش بيني شده اصل و«تغيير کاربري»استثنا است ودر هنگام اعمال قوانين ومقررات بويژه در اراضي زراعي و باغي مستلزم تفسير مضيق اداري است
ج- قانون حفظ كاربري ارضي زراعي وباغها
با توجه به پراکندگي امر حفظ کاربري اراضي زراعي وباغي در قوانين ومقررات فوق ،نبود ضمانت اجرايي قوي، همچنين ويژگي بين بخشي وفرابخشي بودن امر حفاظت، عدم توجه جدي به تغيير کاربري بي رويه اراضي زراعي باغي ،عدم تعريف برخي فرآيندها و نياز مبرم به يک قانون جامع و مستقل بويژه در اراضي خارج از محدوده قانوني شهرها، زمينه هاي تصويب قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها را درسال 1374 را فراهم نمود.در اين قانون تغيير کاربري غير مجاز اراضي زراعي وباغي جرم اعلام گرديد و متخلفين را مستلزم متخلفين تعقيب کيفري ميداند. كه در ادمه محتواي مسائل مربوط به سياست كيفري اتخاذي ذر اين قانون را در ارتباط با بزه تغيير كاربري تحليل مي نماييم.

2- بزه تغيير كاربري
.با اين اوصاف اين سئوال اساسي مطرح است كه منظور از تغيير كاربري چيست؟ در يك مفهوم گسترده کاربري اراضي گزينه هاي مختلف پيش رو براي استفاده از سطح زمين است. (نام جويان,85:1385)اين وازه اشاره به آندسته از تغييراتي مي نمايد که توسط انسان و بر اثر مجموعه اي از اقدامات بر روي زمين انجام مي گيرد.((Matthus J.et al 2003:361)بر اين اساستغيير کاربري اصطلاح عامي است که اشاره به هر گونه استفاده چيزي در غير موردي که از آن استفاده مي شود يا مطلوب است مي نمايد به بيان ديگر تغيير کاربري به تغيير روش استفاده از يك شي( زمين) اطلاق مي شود.(نوري,283:1372)
در اصطلاح حقوقي تغيير کاربري را به اخذ مجوز استفاده از زمين بگونه اي که متفاوت از آنچه در طرحهاي مصوب شهري پيش بيني شده است تعريف نموده اند(كاميار,165:1385) که به نظر مي رسد اين تعريف در اراضي زراعي و باغي فارغ از رويكرد حفاظتي مي باشد در بند د آيين نامه اجرايي قانون اصلاح قانون حفظ كاربري مصوب 2/3/86 تغيير كاربري اينگونه تعريف شده است« هرگونه اقدامي كه مانع از بهره برداري و استمرار كشاورزي اراضي زراعي و باغها در قالب ايجادبنا،برداشتن ياافزايش شن وماسه وسايراقداماتي كه بنابه تشخيص وزارت جهادكشاورزي تغييركاربري محسوب شود.» در اين تعريف مانع از بهره برداري واستمرار كشاورزي ملاك تعريف قرارگرفته است وهيچ گونه اشاره اي به مجاز بودن يا نبودن آن ننموده است اين در حالي است كه در مواردي كه حتي با اخذ مجوزتغيير كاربري صورت گيرد ممكن است بنا به ضررورت استمرار بهره برداري بهينه از كشاورزي آسيب وارد نمايد..در يك تعريف جامع مي توان تغيير کاربري فضاهاي سبز را اينگونه تعريف نمود«تغيير کاربري عبارت است از تبديل ، تخريب و ناتوانمند کردن غير مجاز فضاهاي سبز از حالت باغي، و زراعي به فضاهاي مسکوني، صنعتي و غيره که منجر به از بين رفتن خاک حاصلخيز، پوشش گياهي و توان اکولوژيکي آن شده بطوريکه داراي آثار و تبعات منفي طبيعي، زيست محيطي و اقتصادي گردد.» (مشهدي,4:1386 (منظور از اراضي زراعي و باغي نيز عبارت است است از کليه اراضي تحت کشت آيش و همچنين باغات اعم از آبي و ديم که سابقه بهره برداري داشته يا دارد. در اين تعريف صرفاً وضعيت موجود اراضي مد نظر نبوده بلكه اشاره به سابقه بهره برداري از آنها نيز نموده است که از لحاظ حقوقي تعريف دقيق تر و جامع تري است
ج-