شماره پرونده: هـ ت/ 0300215 

*شماره دادنامه سیلور:  140431390000016934      تاریخ: 1404/01/09

* شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی فرزند سیاوش 

*طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری 

*موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره های 2 و 3 ماده 2 آیین نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یكپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهیل فرایندها 

* شاکیان دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری به خواسته: ابطال تبصره های 2 و 3 ماده 2 آیین نامه  اجرایی نحوه ایجاد بستر یكپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهیل فرایندهای به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

آیین نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یكپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهیل فرایندها 

........

ماده 2ـ وزارت کشور موظف است با همکاری وزارت خانه های راه و شهرسازی و امور اقتصادی و دارایی و شهرداری تهران، بازبینی تمام فرآیندهای مربوط به پروانه ساختمانی را با استفاده از ظرفیت تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاست های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی ـ مصوب 1387 ـ با اصلاحات بعدی آن اجرایی نماید.

......

تبصره 2ـ کلیه دستگاههای اجرایی مکلفند ظرف یک هفته کاری از تاریخ استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی، نظر خود را به صورت الکترونیکی اعلام دارند. اعلام نظر باید بدون ابهام و هرگونه قید و شرط با ذکر علت و مستند به دلایل قانونی باشد. عدم پاسخ، به منزله بلامانع بودن صدور پروانه است. 

تبصره 3ـ با توجه به ناشناخته بودن برخی از آثار به ویژه محوطه های باستانی کشور و ضرورت بازدید کارشناسی میدانیف پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی باید در ظرف پانزده روز کاری انجام شود. وزارت یاد شده موظف است آثار شناسایی شده و حریم های مصوب آنها را ظرف یکسال در سامانه مدیریت ساخت و ساز بارگذاری نماید.

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

به استحضار می رساند طرف شكایت طی تبصره 2 و 3 ماده 2 آیین نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یكپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهیل فرایندهای مربوط ابلاغی به شماره 131505/ت56576هـ مورخ 1399/11/14 مقرر نمود:

ماده2ـ وزارت كشور موظف است با همكاری وزارتخانه های راه و شهرسازی و امور اقتصادی و دارایی و شهرداری تهران، بازبینی تمامی فرایندهای مربوط به پروانه ساختمانی را با استفاده از ظرفیت تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاست های كلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی ـ مصوب 1387 ـ با اصلاحات بعدی آن اجرایی نماید.

تبصره 2ـ كلیه دستگاه های اجرایی مكلفند ظرف یك هفته كاری از تاریخ دریافت استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی، نظر خود را به صورت الكترونیكی اعلام دارند. اعلام نظر باید بدون ابهام و هرگونه قید و شرط با ذكر علت و مستند به دلایل قانونی باشد. عدم پاسخ، به منزله بلامانع بودن صدور پروانه است. 

تبصره 3ـ با توجه به ناشناخته بودن برخی از آثار و به ویژه محوطه های باستانی كشور و ضرورت بازدید كارشناسی میدانی، پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی باید در ظرف پانزده روزی كاری انجام شود. وزارت یادشده موظف است آثار شناسایی شده و حریم های مصوب آنها را ظرف یك سال در سامانه مدیریت ساخت و ساز بارگذاری نماید.

علیهذا تعیین محدودیت زمانی در پاسخ استعلامات و بلامانع تلقی كردن در صورت عدم وصول پاسخ در انقضاء مهلت تعیین شده مصرح در دو تبصره یاد شده خارج از حدود اختیارات و تكالیف طرف شكایت و مغایر قوانین بعدالذكر است.

اولاً این دو تبصره ذیل ماده 2 آیین نامه  وضع شده و در ماده 2 مقرره معترض عنه به تبصره 3 ماده 7 قانون اجرای سیاست های كلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی استناد شده است. در تبصره 3 ماده 7 قانون یاد شده مقرر شده است:

تبصره 3ـ كلیه مراجع صادركننده مجوز موظفند ظرف مدت چهارماه پس از لازم الاجراءشدن این قانون، نسبت به اظهار عنوان و تكمیل شناسنامه صدور، تمدید، اصلاح و لغو مجوزها بر اساس استاندارد تعیین شده طبق ضوابط قانونی توسط هیأت مقررات زدایی و بهبود محیط كسب و كار بر روی درگاه ملی مجوزهای كشور به صورت الكترونیكی اقدام كنند.

در صورت عدم اظهار و ثبت و تكمیل اطلاعات موضوع این ماده بر روی درگاه مذكور در مهلت زمانی تعیین شده، الزام اشخاص به أخذ مجوزی كه اطلاعات آن در این درگاه ثبت نشده، ممنوع است و بالاترین مقام دستگاه اجرائی یا مرجع صادركننده مجوز و یا مقامات و مدیران مجاز ازطرف وی مسؤول حسن اجرای این ماده هستند.

هیأت مقررات زدایی و بهبود محیط كسب و كار موظف است پس از بارگذاری اطلاعات مربوط به مجوزها توسط مراجع صادركننده مجوز، ظرف مدت شش ماه نسبت به تعیین سقف زمانی صدور مجوز در هر كسب و كار و شرایط و مراحل صدور مجوز اقدام و در درگاه ملی مجوزهای كشور منتشر نماید.

این هیأت هر ماه حداقل یك بار به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی و با حضور دادستان كل كشور، رئیس سازمان بازرسی كل كشور، رئیس دیوان محاسبات كشور یا نمایندگان تام الاختیار آنان، دو نماینده مجلس شورای اسلامی، رئیس اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و كشاورزی ایران، رئیس اتاق تعاون مركزی ایران، رئیس اتاق اصناف ایران و حسب مورد نماینده دستگاه اجرائی ذی ربط موضوع ماده(5) قانون مدیریت خدمات كشوری و ماده(5) قانون محاسبات عمومی كشور و دارندگان ردیف و عنوان در قانون بودجه سنواتی مربوط، تشكیل می شود.

این هیأت موظف است حداكثر تا مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط و مراحل صدور مجوزهای كسب و كار در مقررات، بخشنامه ها، آیین نامه ها و مانند اینها را به نحوی تسهیل و تسریع نماید و هزینه های آن را به نحوی تقلیل دهد كه صدور مجوز كسب و كار در كشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحاً به صورت آنی و غیرحضوری و راه اندازی آن كسب و كار در كمترین زمان ممكن صورت پذیرد.

مصوبات هیأت مذكور درمورد بخشنامه ها، دستورالعمل ها و آیین نامه ها پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی و درمورد تصویب نامه های هیأت وزیران پس از تأیید هیأت وزیران برای كلیه مراجع صدور مجوزهای كسب و كار و كلیه دستگاه ها و نهادها كه در صدور مجوزهای كسب و كار نقش دارند لازم الاجراء می باشد.

فعالیت این هیأت پس از انجام تكالیف مذكور نیز استمرار یافته و در صورتی كه تحقق این اهداف به اصلاح قوانین نیاز داشته باشد، هیأت مذكور موظف است پیشنهادهای لازم را برای اصلاح قوانین تهیه و به مراجع مربوطه ارائه كند.

1ـ در مواردی كه تصمیمات هیأت مقررات زدایی در جهت بهبود محیط كسب و كار و تسهیل صدور مجوزها، نیازمند تصویب هیأت وزیران است، وزیر امور اقتصادی و دارایی موظف است ظرف مدت دوهفته، تصمیمات هیأت را برای هیأت وزیران ارسال كند. هیأت وزیران موظف است پیشنهادهای این هیأت را حداكثر ظرف مدت چهل و پنج روز رسیدگی و نسبت به آنها تصمیم گیری كند. (الحاقی 1399)

2ـ دبیرخانه هیأت مستقر در وزارت امور اقتصادی و دارایی (مركز ملی مطالعات، پایش و بهبود محیط كسب و كار) است. دبیر هیأت از بین افراد مورد وثوق و امین به انتخاب و حكم وزیر امور اقتصادی و دارایی منصوب می شود. (الحاقی 1399)

همانطور كه مشخص است مرجع تعیین سقف زمانی صدور مجوزها در سامانه مذكور در این تبصره قانونی، هیات مقررات زدایی است بنابراین طرف شكایت هیچ اختیاری در خصوص تعیین سقف زمانی پاسخ به استعلام ها نداشته و عدم پاسخگویی در مهلت متعین معترض عنه را نمی توان در معنا جواز و امكان صدور معنا نمود.

ثانیاً در قوانین مختلف از جمله قانون ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی، بند 10 ماده 78 قانون تشكیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران، مواد 1 و 3 قانون حفظ كاربری اراضی زراعی و باغات، ماده 17 قانون ایمنی راه و راه آهن، مواد 6ـ7ـ11 قانون اراضی مستحدث ساحلی، ماده 102 قانون شهرداری و 560 قانون مجازات اسلامی باب تعزیرات و امثالهم، اخذ جواز جهت صدور پروانه را از متولیان موضوع این قوانین بدون قید زمان تعیین نموده است و در قوانینی چون تبصره ماده 7 قانون تعیین حریم حفاظتی، امنیتی اماكن و تاسیسات كشور بازه زمانی دو ماهه برای اظهار نظر دستگاه های اجرایی صاحب حریم تعیین شده كه در صورت عدم پاسخگویی به منزله موافقت اطلاق شده است. علیهذا به كیفیت مطروحه، این مقنن است كه می تواند برای پاسخ استعلام بازه زمانی تعیین نماید و چنانچه در قوانین این امر مشخص نشده باشد، هیات وزیران نمی تواند آن را طبق تبصره های معترض عنه مقرر نماید و تصریح كنند كه در صورت عدم پاسخگویی، صدور پروانه مجاز تلقی می شود. فلذا اقدام طرف شكایت مداخله در امور تقنینی و خارج از حدود اختیارات و تكالیف خود و نیز مغایر قوانین مارالبیان می باشد. 

ثالثاً بدیهی است كه عدم پاسخگویی مراجع استعلامی در مدت زمانی متناسب می تواند از باب تعلل و تاخیر مسئولیت مدنی را متوجه مسبب خسارت نماید كما اینكه رای وحدت رویه 747 مورخ 1394/10/29 مرجع رسیدگی به چنین خساراتی را شعب دیوان عدالت اداری تعیین كرده است بنابراین ابطال دو تبصره یاد شده حسب تصمیم قضات محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری به معنای عدم الزام به فوریت پاسخگویی به استعلامات نمی باشد. 

علی ایحال با عنایت به موارد مطروحه و دلایل مشروحه نظر به اینكه در هیچ قانونی به طرف شكایت جواز تصویب دو تبصره یاد شده از حیث تعیین زمان برای پاسخگویی به استعلامات مراجع صدور پروانه اعطا نشده كه به واسطه آن عدم پاسخگویی در ظرف زمانی مذكور به منزله موافقت جهت صدور پروانه ساختمانی تلقی گردد، علی ایحال ابطال دو تبصره یاد شده تا حدی كه متضمن موارد مذكور باشد را از محضر قضات شریف هیات عمومی دیوان عدالت اداری خواستار است.

*خلاصه مدافعات طرف شکایت: 

1. هیئت وزیران به موجب تصویب نامه شماره 23110ت53079 هـ مورخ 1396/03/01 به استناد اصل (138) قانون اساسی مبادرت به وضع مقرراتی در خصوص ارتقای جایگاه ایران در شاخص شروع کندوکار نمود که در بند (پ) ماده (3) آن مقرر شد که «به منظور ارتقای جایگاه ایران در شاخص اخذ مجوزهای ساخت و ساز  و تسهیل فرایندها در این زمینه» وزارت کشور مکلف گردد «با همکاری وزارتخانه های ارتباطات و فناوری اطلاعات و امور اقتصادی و دارایی... نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور را تهیه و برای تصویب هیئت وزیران ارائه نماید».

بر این، اساس مقرره معترض عنه به استناد اصل (138) قانون اساسی و در واقع در راستای «انجام وظایف اداری» و «تنظیم سازمانهای اداری» به تصویب هیئت وزیران رسید.

2. در تبصره های مورد شکایت از ماده (2) آیین نامه دولت در جهت تسهیل فرایند اخذ مجوز ساخت و ساز، اقدام به تعیین مهلت های مشخصی جهت پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی نمود که این امر با توجه به صلاحیت هیئت وزیران در رابطه با وضع مقررات لازم در جهت«انجام وظایف اداری» و «تنظیم سازمانهای اداری» در چارچوب اصل، (138) خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب نمی باشد.

3. حکم قانونی مورد استناد، شاکی یعنی تبصره (3) ماده (7) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل (44) قانون اساسی که ادعای مغایرت مصوبه دولت با این حکم شده، در تاریخ 1399/11/15 (یک روز پس از تصویب مصوبه هیئت وزیران) به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 1399/11/29 به تأیید شورای نگهبان رسیده و در 1399/12/20 در روزنامه رسمی کشور منتشر شده است. لذا از این حیث درخواست ابطال این مصوبه به جهت مغایرت با قانون مؤخر التصویب موضوعیت ندارد.

4. حکم قانونی مورد استناد شاکی ناظر بر«تعیین سقف زمانی صدور مجوز در هر کسب و کار و شرایط و محل صدور مجوز» است که با توجه به بند (21) ماده (1) قانون مورد استناد، شاکی اساساً معطوف به «هر نوع اجازه الکترونیکی و غیرالکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهی، جواز، نماد پاسخ به استعلام موافقت تأییدیه یا مصوبه و هر نوع سند مکتوبی» است که «برای شروع، ادامه توسعه، انحلال یا بهره برداری فعالیت اقتصادی توسط مراجع ذی ربط صادر می شود.» این در حالی است که تبصره های مورد شکایت،  ناظر بر تعیین مهلت پاسخ به استعلامات راجع به مجوز ساخت و ساز و فرایند صدور پروانه های ساختمانی می باشند. همچنین حکم قانونی مورد استناد شاکی ناظر بر تعیین هیئت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به عنوان مرجع تعیین سقف زمانی برای صدور خود مجوز از سوی مراجع صدور آن است و نه تعیین سقف زمانی برای پاسخ دستگاههای اجرایی به استعلام مراجع صدور پروانه ساختمانی لذا بنا به جهات فوق ادعای مغایرت مصوبه دولت با قانون و دخالت دولت در حوزه صلاحیت هیئت مقررات زدایی و بهبود محیط کسب وکار وارد نیست. 

*پرونده شماره هـ ت/0300215 مبنی بر ابطال تبصره های 2 و 3 ماده 2 آیین نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرآیندهای مربوط موضوع تصویب نامه شماره 131505/ت56576هـ مورخ 1399/11/14 هیات وزیران در جلسه هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:

رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

اولا تبصره 3 ماده 7 قانون اجرای سیاست های كلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی در تاریخ 1399/11/15 به تصویب مجلس شورای اسلامی و در تاریخ 1399/11/29 به تایید شورای نگهبان رسیده و در تاریخ 1399/12/20 در روزنامه رسمی کشور منتشر شده است، لذا به لحاظ تاخر لازم الاجرا شدن تاریخ تبصره مذکور نسبت به تاریخ تصویب آیین نامه مورد اعتراض، منطقاً امکان مغایرت این تبصره با آیین نامه مورد اعتراض متصور نیست.

ثانیا بر اساس بند 21 ماده 1 قانون مذکور اصلاحی مصوب 1399/11/15 مجوز كسب و كار بدین نحو تعریف شده است: «هر نوع اجازه الكترونیكی و غیرالكترونیكی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهی، جواز، نماد، پاسخ به استعلام، موافقت، تأییدیه یا مصوبه و هر نوع سند مكتوبی است كه برای شروع، ادامه، توسعه، انحلال یا بهره برداری فعالیت اقتصادی توسط مراجع ذی ربط صادر می شود.» و تبصره 3 ماده 7 این قانون نیز ناظر بر تعیین سقف زمانی صدور مجوز در هر کسب و کار و شرایط و محل صدور مجوز است حال آنکه مفاد تبصره های 2 و 3 ماده 2 آیین نامه مورد اعتراض ناظر بر تعیین مهلت پاسخگویی مراجع ذی ربط به استعلامات راجع به مجوزهای ساخت و ساز و فرآیند صدور پروانه ساختمانی است.

بنابه مراتب مذکور تبصره های 2 و 3 ماده 2 آیین نامه اجرایی نحوه ایجاد بستر یکپارچه ارایه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در کل کشور و تسهیل فرآیندهای مربوط موضوع تصویب نامه شماره 131505/ت56576هـ مورخ 1399/11/14 هیات وزیران مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.

رئیس هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ـ شهریار قلعه